II SA/Wa 2120/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Elwira Sipak, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży radnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w K., działając na podstawie art. 25 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) w dniu [...] kwietnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie diet oraz kosztów podróży radnych Rady Miejskiej w K. Uchwała stanowi, co następuje: § 1. Ustala się zasady: 1) przyznawania diet radnym Rady Miejskiej w K., 2) zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w K. § 2. 1. Radnemu w czasie sprawowania mandatu przysługuje dieta miesięczna na zasadach określonych w niniejszej uchwale. 2. Podstawę do ustalenia stałej wysokości diet przysługujących radnym łącznie w ciągu miesiąca stanowi 75% półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 2288 i poz. 912). § 3. 1. Dieta przysługuje radnemu za czynności związane z wykonywaniem mandatu, w tym za udział w Sesjach Rady i posiedzeniach stałych Komisji. 2. Diety w stałej wysokości są wypłacane w każdym miesiącu i wynoszą dla: 1) Przewodniczącego Rady 90% - podstawy określonej w § 2 ust. 2, 2) Wiceprzewodniczącego Rady - 40% podstawy określonej w § 2 ust. 2, 3) Przewodniczącego stałej Komisji – z wyłączeniem Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej lub Komisji Skarg, Wniosków i Petycji - 40% podstawy określonej w § 2 ust. 2, 4) Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej lub Komisji Skarg, Wniosków i Petycji - 50% podstawy określonej w § 2 ust. 2, 5) pozostałych radnych - 30% podstawy określonej w § 2 ust. 2. 3. Członek Komisji Rewizyjnej lub Komisji Skarg, Wniosków i Petycji - z wyłączeniem Przewodniczącego - otrzymuje dodatkowo 10% podstawy określonej w § 2 ust. 2. § 4. 1. Dieta przysługująca radnemu jest płatna w terminie do 7-ego dnia następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, którego wypłata diety dotyczy. 2. Dieta wypłacana jest przelewem na wskazane przez radnego konto bankowe. 3. Radny może złożyć pisemne oświadczenie o rezygnacji z całości lub części diety lub o przeznaczeniu jej na inny, wskazany w oświadczeniu cel. § 5. Kwoty diet zaokrągla się do pełnego złotego w ten sposób, że końcówki kwoty nie przekraczające 50 gr. – zaokrągla się w dół, zaś przekraczające 50 gr. – zaokrągla się w górę. § 6. 1. Biuro Rady prowadzi zestawienie obecności radnych na Sesjach i Komisjach. 2. Na podstawie zestawienia obecności sporządzane są listy wypłat diet za każdy miesiąc. 3. Nadzór nad prawidłowością sporządzania zestawień sprawuje Przewodniczący Rady, który akceptuje sporządzone listy wypłat. § 7. Radnym Rady Miejskiej w K. przysługuje zwrot kosztów poniesionych z tytułu podróży służbowych mających bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu na warunkach określonych w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r., Nr 66, poz. 800 z późn. zm.). § 8. W przypadku przejazdów w podróży służbowej pojazdem samochodowym nie będącym własnością Gminy – radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu wg stawek ustalonych na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r., Nr 27, poz. 271 z późn. zm.). § 9. 1. Termin i miejsce podróży służbowej radnemu określa Przewodniczący Rady Miejskiej w K. w poleceniu wyjazdu służbowego. 2. W stosunku do Przewodniczącego Rady Miejskiej czynności, o których mowa w ust. 1 określa najstarszy wiekiem Wiceprzewodniczący, a w przypadku jego nieobecności drugi Wiceprzewodniczący Rady. § 10. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi K. § 11. Tracą moc: Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet przysługujących radnym Rady Miejskiej w K. oraz Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych radnych. § 12. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej określoną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda [...] zarzucił w skardze, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 4 i 6 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego, wiąże się zawsze z ponoszeniem przez niego kosztów związanych z pełnieniem mandatu radnego, m.in. kosztów związanych z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu rady, np. sesji oraz komisji. Podał, że ryczałtowy charakter diety powoduje utratę jej kompensacyjnego charakteru, zbliżając ją do wynagrodzenia za pracę. Skoro dieta ma w założeniu stanowić rekompensatę za utracone zarobki, związane z pełnieniem funkcji radnego, sformułowanie zawarte w § 3 uchwały spowoduje, że w przypadku braku w danym w miesiącu posiedzenia komisji lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości wynikającej z postanowienia przewidzianego w uchwale. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensaty utraconego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14). Zdaniem Wojewody, dieta winna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, czy komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o częściowe uwzględnienie skargi w postaci stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] i zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Rady Miejskiej w K., Rada podejmując przedmiotowe uchwały miała na względzie zakres faktycznie wykonywanych czynności związanych z funkcją radnego, który w ocenie Rady nie jest tożsamy wyłącznie z uczestnictwem w sesjach lub pracach komisji rady gminy. Radny bowiem, niezależnie od obecności na sesjach i komisjach, wykonuje szereg innych czasochłonnych czynności w ramach wykonywania mandatu, takich jak: spotkania z mieszkańcami, uczestnictwo w wydarzeniach gminnych, kontakty z pracownikami urzędu w celu pozyskania informacji o sprawach gminnych, osobiste lub pisemne interwencje w sprawach gminnych, spotkania z przedstawicielami różnych instytucji, w tym na specjalne zaproszenia. Ponadto Rada Miejska wskazała, że próba narzucenia jednego sposobu ustalania diety radnych oparta na zbyt rygorystycznym rozumieniu kompensacyjnego charakteru diety stanowi naruszenie pozostawionej, na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, swobody rady gminy w ustalaniu zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Zdaniem Rady, istotne jest przy tym to, że ustalenie wykonywania mandatu radnego w każdym dniu miesiąca, niezbędne do zakładanego przez Wojewodę proporcjonalnego obniżenia diety, z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym, jest niezwykle trudne, a raczej niemożliwe do wykonania w praktyce. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę przyznała, że w Uchwale Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. brak jest zapisów o potrąceniach diety za przypadki nieobecności radnych na sesjach lub posiedzeniach komisji. Rada wskazała, że organom jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu i możliwość korzystania z instytucji autokontroli, stąd Rada, przekazując skargę, dopuszcza orzeczenie przez Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, wyłącznie odnośnie Uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej i samorządowej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podkreślić należy, że wymienione akty mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada także organ nadzoru - wojewoda (art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), z którego to prawa Wojewoda [...] skorzystał. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym), nieważna jest uchwała (zarządzenie) jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktów organów gminy przedkładanych organom nadzoru, tj. istotnie oraz nieistotnie naruszające prawo, z tym, że tylko to pierwsze (istotne naruszenie prawa) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tylko taki charakter naruszenia wywołuje skutek wnioskowany w skardze. Zbiór przepisów, dotyczących wykonywania mandatu radnego gminy, ochrony tego mandatu oraz przyznawania diet, zawiera art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 25 ust. 4 powyżej powołanej ustawy stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie z art. 25 ust. 6 tej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Natomiast w art. 25 ust. 7 ustawy została zawarta delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Nadto art. 26 ust. 8 ustawy określa, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Z powyższych przepisów wynika, że granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza - by dieta nie straciła swego charakteru, jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu i druga, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów. Nie ulega wątpliwości, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym legitymizuje radę gminy do ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tego przepisu utrwalone jest stanowisko sądów administracyjnych, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Przez pojęcie "dieta" należy rozumieć pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść ust. 8 tego przepisu przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 177/15 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl), że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie, winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W tej sytuacji - z uwagi na fakt, że zaskarżoną uchwałą, w istocie, określono również stałe, miesięczne wynagrodzenie, niezależne od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji - za zasadne uznać należy stwierdzenie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady a także pozostałych radnych, a tym samym narusza normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa. Wobec powyższego w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.