II OSK 1290/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 61/20 o odrzuceniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 61/20 odrzucił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej również jako skarżąca Spółdzielnia), na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] oraz orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], zaskarżyła powyższą uchwałę do tego Sądu, w części dotyczącej § 8, § 9, § 12 i § 22, tj. części odnoszącej się do terenów elementarnych oznaczonych symbolami [...], jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części: a) § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...]; b) § 12 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 5, 8, 9 dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...]; c) § 22 dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...]. Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego skarżąca Spółdzielnia wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działki drogowe nr [...] położonych w [...] przy ul. [...] i ul. [...], jak również jest współwłaścicielem działek [...]. Ponadto stosownie do art. 1 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 845), zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków, jak i nieruchomościami niestanowiącymi jej mienia lub mienia jej członków, znajdującymi się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą Rady Miasta [...]. Zdaniem skarżącej Spółdzielni, ma ona legitymację do wniesienia skargi, bowiem zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio nieruchomości stanowiących jej własność (art. 140 Kodeksu cywilnego), przedmiot użytkowania wieczystego lub przez nią zarządzanych. Każda zatem ingerencja w sposób wykonania praw wynikających z prawa własności lub użytkowania wieczystego, czy też kształtowanie planistyczne przyszłego sposobu możliwości wykorzystania nieruchomości może stanowić naruszenie praw podmiotowych skarżącej. W przedmiotowej sprawie ograniczenie możliwości zabudowy mieszkalnej lub lokalizowania usług godzi bezpośrednio w jej interes. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Odrzucając skargę wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r., Sąd Wojewódzki nawiązał do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej: "u.s.g." i wskazał, że regulacja powołanego przepisu uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wyjaśnił przy tym, że interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie posiadał podmiot, który wykaże, że ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą godzą w jego sferę prawną, czyli wywołują negatywne konsekwencje prawne np. poprzez zniesienie albo ograniczenie uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. Sąd dokonując w niniejszej sprawie oceny legitymacji do wniesienia skargi uznał, że Spółdzielnia będąca właścicielem oraz użytkownikiem wieczystym działek położonych na kwestionowanym terenie elementarnym [...] oraz [...] posiada interes prawny, jednak nie wykazała, aby interes ten został naruszony. Natomiast zaskarżając uchwałę w zakresie dotyczącym dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych wzdłuż ul. [...] i ul. [...] w terenie elementarnym [...], co do których nie wykazała się prawem podmiotowym, nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały w tym zakresie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ze skargi wynika, że Spółdzielnia zasadniczo naruszenia własnego interesu prawnego upatruje w tym, że dla terenu elementarnego [...] plan miejscowy ustalił funkcję drogi wewnętrznej, przyznając jednocześnie, że ustalenie to stanowi potwierdzenie dotychczasowego statusu działek zlokalizowanych na tym terenie. Tymczasem w interesie skarżącej jest zmiana statusu drogi, bowiem utrzymanie istniejącego stanu stanowi w jej ocenie o przerzuceniu przez gminę obowiązków w zakresie utrzymania dróg i wiąże się ze znacznym zakresem obowiązków i obciążeniem finansowym. Odnosząc się do powyższych twierdzeń Sąd meriti wskazał, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuację prawnomaterialną skarżącej Spółdzielni, skoro jak sama przyznaje oraz co zostało potwierdzone przez organ w odpowiedzi na skargę, plan miejscowy utrzymuje dotychczasowe położenie istniejących dróg osiedlowych, zaś kwestionowana droga wewnętrzna nigdy nie posiadała statusu drogi publicznej. Uchwała poprzez ustalenie dla terenu elementarnego [...] funkcji drogi wewnętrznej nie zmienia w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej Spółdzielni, która wykazała się prawem podmiotowym do dwóch działek położonych na tym terenie, bowiem żaden z przepisów uchwały nie ogranicza jakiegoś prawa skarżącej ani nie pozbawia jej jakichkolwiek uprawnień oraz nie nakłada na nią nowych obowiązków jak i ich nie zmienia. Ponadto zdaniem Sądu Wojewódzkiego Spółdzielnia nie wykazała naruszenia prawa w związku z kwestionowanymi przepisami odnoszącymi się do terenu elementarnego [...] ustalającymi dla przedmiotowego terenu przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wprowadzony w § 12 sposób zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy nie ogranicza bowiem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jej uprawnień. Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu w przepisach dotyczących określenia minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej w zawyżonej wysokości. Jak wynika z treści § 12 ust. 2 minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnej został ustalony dla tego terenu elementarnego na poziomie 40%. Skarżąca nie wykazała o jaki procent wskaźnik ten został zawyżony, w szczególności w kontekście argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, wedle którego wskaźnik ten został obniżony, bowiem obecnie powierzchnia biologicznie czynna w granicach terenu elementarnego wynosi ponad 55%. Zdaniem Sądu meriti nie sposób również wywodzić naruszenia interesu prawnego strony skarżącej z wprowadzenia w § 12 ust. 3 pkt 8 zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oraz zakazu lokalizacji parterowych pawilonów handlowych i usługowych określonego w § 12 ust. 3 pkt 9 uchwały, w którym jednocześnie wskazano, że zakaz ten został wyłączony dla terenów [...] oraz [...], w sytuacji gdy kwestionowane postanowienia planu regulują stan istniejący. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii, dotyczącej zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w § 12 ust. 3 pkt 2 planu dopuszczono zwiększenie powierzchni zabudowy dla kwestionowanego terenu elementarnego, istniejącej w dniu wejścia w życie niniejszego planu, maksymalnie o 7% powierzchni zabudowy poszczególnych budynków: w celu poprawy funkcjonowania istniejących budynków poprzez np. realizację szybów windowych, budowę przedsionków do budynków itp. (lit. a), oraz w celu realizacji niezbędnych pomieszczeń dla urządzeń technicznych, niezbędnych do technicznego użytkowania budynków (lit. b). W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji przyjął, że ustalenia planu mają na celu zachowanie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego zabudowy tego terenu elementarnego przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości rozbudowy każdego budynku o elementy poprawiające jego funkcjonowanie. Podobnie postanowienia planu zatwierdzają istniejący stan odnośnie zakazu lokalizowania w przedmiotowym terenie elementarnym parterowych pawilonów handlowych i usługowych przy jednoczesnym dopuszczeniu funkcjonowania istniejących pawilonów handlowych i usługowych na obszarze oznaczonym [...] i [...]. W tej sytuacji zdaniem Sądu meriti uchwała poprzez kwestionowane regulacje, nie zmieniła sytuacji prawnej Spółdzielni. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę na postawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła skarżąca Spółdzielnia, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie następujących przepisów: I. prawa materialnego, tj.: 1) błędną wykładnię przepisów art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że: a) w wyniku uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, gdy tymczasem plan wprowadza ograniczenia w korzystaniu z przysługującemu skarżącemu prawa własności i użytkowania wieczystego (ograniczenie lub całkowite wyłączenie nowej zabudowy, ograniczenie prowadzenia usług i handlu, nadanie statusu działce drogowej niezgodnego z jej faktyczną funkcją), a zatem warunki wniesienia skargi na uchwałę organu gminy zostały spełnione; b) poprzez przyjęcie, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyduje wyłącznie porównanie zapisów planu z aktualnym sposobem korzystania z nieruchomości, podczas gdy istotne jest to, czy wskutek wejścia w życie postanowień planu ograniczona zostanie potencjalna, przyszła możliwość korzystania z nieruchomości, tj. czy kształt uprawnień wynikających z prawa własności lub użytkowania zostanie trwale zmieniony; 2) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że mimo obiektywnie istniejących uprawnień skarżącej wypływających z prawa własności i użytkowania wieczystego i mimo tego, że zaskarżona uchwała wprowadzała zmiany (ograniczenia) w korzystaniu z tych uprawnień, w/w przepis powinien znaleźć zastosowanie; 3) błędną wykładnię art. 140 oraz art. 233 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oraz parterowych pawilonów handlowych i usługowych, ograniczenie powierzchni przeznaczonej do zabudowy, jak i określenie przeznaczenia działki drogowej niezgodnie z jej faktycznym statusem - na nieruchomościach stanowiących własność lub oddanych w użytkowanie wieczyste skarżącego, nie narusza jego prawa do korzystania i rozporządzania związanego z prawem własności i użytkowaniem wieczystym; 4) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez odmówienie merytorycznego rozstrzygnięcia skargi mimo, że plan zagospodarowania przestrzennego z natury rzeczy wpływa na kształt prawa własności, a zatem właściciel ma interes prawny w skarżeniu uchwały z uwagi na naruszenie jego uprawnienia w postaci prawa własności lub użytkowania wieczystego. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie doręczenia skarżącemu odpisu odpowiedzi na skargę złożonej przez Radę Miasta [...], co uniemożliwiło mu odniesienie się i sprostowanie twierdzeń przedstawianych przez organ, które następnie zostały przyjęte przez WSA jako podstawę odrzucenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów sądowych oraz wynagrodzenia radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy bez wyznaczania rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do jej zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie kontrolę tę rozpocząć trzeba od uwagi, że art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Interes ten powinien być konkretny i realny, stąd też nie kreuje go jedynie stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego podmiotu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, (LEX nr 1212683) prawo do wniesienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Tym samym o naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza interes prawny skarżącego lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Nawiązując do powyższych uwag zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji w kwestii istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej Spółdzielni. Bez wątpienia bowiem, skarżącej przysługuje prawo własności do nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wysnuł błędne wnioski co do braku legitymacji skarżącej Spółdzielni do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę z uwagi na brak naruszenia tegoż interesu. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej przepisy przedmiotowego planu dotyczyły uprawnień skarżącej Spółdzielni, co przejawiać się miało m.in. w zakazie zabudowy, ograniczeniu prowadzenia usług handlowych, lokalizowania obiektów o charakterze usługowym, itd. Niewątpliwie istnieje zatem po stronie skarżącej interes prawny w postaci ochrony prawa własności, który został ograniczony przez konkretne uregulowania planu. Zaskarżona uchwała może mieć zatem realny wpływ na sposób wykonywania przez skarżącą Spółdzielnię jej prawa własności i użytkowania wieczystego na ww. działkach. Trafnie zatem zwraca się w skardze kasacyjnej uwagę na art. 140 Kodeksu cywilnego. Jednakże należy mieć na względzie, że stosownie do treści tego przepisu właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, tyle tylko, że realizacja uprawnień właścicielskich odbywa się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność nie jest więc prawem absolutnym, które pozwala właścicielowi na niczym nieskrępowaną władzę nad rzeczą. Ustalenia planu miejscowego kształtują zaś, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego, nie oznacza więc, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być jednak rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej. W tym miejscu wskazać również należy, że niedopuszczalne jest odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie po stronie skarżącej naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały (w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.) i w istocie jednoczesne merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi, co uczynił Sąd pierwszej instancji. W przypadku bowiem stwierdzenia podstawy do odrzucenia skargi nie dochodzi do merytorycznego jej rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółdzielnia wykazała naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a co za tym idzie Sąd bezpodstawnie odrzucił wniesioną przez nią skargę. Dlatego też należało przychylić się do zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji także do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).