IV SAB/Po 37/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. siedzibą w [...] i P. B. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych postanawia odrzucić skargę [...] S.A. siedzibą w [...] oraz P. B. działając w imieniu własnym, powołując się na treść art. 101 i 101a w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm. – dalej u.s.g.) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się zobowiązania Prezydenta Miasta do podjęcia bez zbędnej zwłoki czynności faktycznych i prawnych związanych ze zbiorowym odprowadzaniem i oczyszczaniem ścieków komunalnych w zlewni dzielnic miasta [...] tj. [...], a w szczególności: 1. do podpisania 435 umów z mieszkańcami [...], właścicielami lub posiadaczami nieruchomości gruntowych położonych przy ulicach: [...] w zakresie zbiorowego odprowadzenia ścieków (zgodnie załącznikiem nr [...] do skargi). 2. do przejęcia w posiadanie obiektu oczyszczalni ścieków położonej przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...], w celu eksploatacji oczyszczalni ścieków zbierającej ścieki komunalne za pomocą rurociągów kanalizacji sanitarnej o długości około 5 km (zgodnie z załącznikiem nr [...] do skargi). W uzasadnieniu skargi wskazano, że w 2016 r. spółka [...] S.A. poinformowała, że z końcem 2017 r. kończy tymczasową działalność w zakresie zbiorowego odprowadzenia ścieków, które wcześniej wykonywała w imieniu Miasta [...] bez jakiejkolwiek umowy i porozumienia z Miastem [...]. Zaniechanie działalności jest niemożliwe z uwagi na potencjalną katastrofę ekologiczną wielkich rozmiarów. [...] SA podtrzymuje więc działalność oczyszczalni i rurociągów kanalizacyjnych, bo Miasto lekceważy swoje obowiązki w tym zakresie. [...] S.A. wielokrotnie, lecz bezskutecznie wzywał Prezydenta Miasta do podpisania protokołu przejęcia urządzeń kanalizacyjnych. Jak wskazali skarżący oczyszczalnia ścieków została zbudowana w 1994 r. gdy obowiązywał przepis prawa wodnego wskazujący, że urządzenia kanalizacyjne wykonywane są na koszt państwa. Następnie uchwalono całkowicie nowa ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków i od tego momentu rozpoczęły się negocjacje z firmą [...] SA, która na terenie [...] wykonuje obowiązkowe własne zadanie gminne, związane z gospodarką wodno- ściekową. Rada Gminy w stosownej uchwale upoważniła firmę [...] do prowadzenia w jej imieniu działalności w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. [...] co kilka lat rozpoczyna na nowo negocjacje z [...] S.A., by je następnie kończyć bez efektu. Dalej wyjaśniono, że Miasto [...] planuje pobudować kolektor sanitarny w ul. [...], jednak do chwili obecnej nie ma nawet projektu tego kolektora i nie wiadomo kiedy będzie zbudowany. Po upływie 25 lat [...] S.A. nie ma możliwości prawnych, faktycznych i finansowych by dalej prowadzić tymczasową całkowicie uboczną działalność z zakresu odprowadzenia ścieków. Istnieje zatem poważne ryzyko katastrofy ekologicznej, gdyż pomimo, że oczyszczalnia jest sprawna wymaga nakładów remontowych i modernizacyjnych. Skarżący wskazali, że Prezydent Miasta w piśmie z [...] grudnia 2017 r. nakazał gminnej spółce wodociągowo-kanalizacyjnej, by ta przejęła działalność kanalizacyjną w tym rejonie, jednak [...] po dwóch latach negocjacji nie przedstawił żadnej oferty i harmonogramu przejęcia działalności od [...] S.A. Dodatkowo wyjaśniono, że zarówno Miasto [...] jak i spółka [...] S.A. w minionych 20 latach w kilkunastu inwestycjach przejmowało od [...] S.A. urządzenia kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i wodociągowej o wielomilionowej wartości, w tym min. urządzenia wodociągowe, które dostarczają wodę do tego samego rejonu gdzie istnieje przedmiotowa sieć kanalizacyjna. Do skargi załączono pismo [...] S.A. z [...].06.2013 r. z propozycją wykupu za [...] PLN, uchwałę Sejmiku województwa nr [...] o wydzieleniu min. oddzielnej zlewni rejonu [...] w mieście [...], pismo [...] S.A. z [...].12.2016 r. o zakończeniu tymczasowej działalności kanalizacyjnej, pismo do [...] S.A. z [...].01.2018r., pismo wiceprezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r zobowiązujące [...] S.A. do przejęcia urządzeń kanalizacyjnych, pismo [...] S.A. do Prezydenta [...] o zakończeniu działalności kanalizacyjnej, mapkę poglądową z zaznaczeniem sieci kanalizacyjnych i oczyszczalni oraz arkusze z zestawieniem adresów i działek tych posesji z których są zbiorowo odprowadzane ścieki. Prezydent Miasta reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie gdyby sąd stwierdził brak podstaw do odrzucenia skargi o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że [...] S.A. to spółka deweloperska, która uzyskała zezwolenie wykonywania zadania własnego gminy polegającego na zbiorowym odprowadzaniu ścieków na jednym z wybudowanych przez siebie osiedli w [...]. Skarżąca spółka jest w tym zakresie przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym działającym na podstawie zezwolenia udzielonego decyzją Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Spółka odbiera ścieki przy wykorzystaniu własnej infrastruktury. Infrastruktura przedsiębiorstwa [...] S.A., tj. sieć kanalizacyjna na os. [...] oraz oczyszczalnia ścieków zlokalizowana na skrzyżowaniu ul. [...] została wybudowana ze środków skarżącej spółki i w całości stanowi jej własność. Oczyszczalnia ścieków [...] S.A. oczyszcza ścieki dopływające do niej wyłącznie siecią kanalizacyjną skarżącej, niemającą połączenia z inną siecią kanalizacyjną. Sieć oraz oczyszczalnia [...] S.A. stanowią zatem zamknięty system kanalizacyjny. Dalej wyjaśniono, że z uwagi na złą sytuację finansową, ogłoszono upadłość spółki z możliwością zawarcia układu. Spółka zwróciła się do Miasta [...] z propozycją odkupu urządzeń na podstawie art. 31 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Miasto [...] odmówiło zawarcia umowy, bowiem [...] S.A. nie spełnia warunków określonych w tym przepisie. Spółka poinformowała również, że zamierza zaprzestać prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. W dniu [...] marca 2016 r. Sąd zatwierdził układ przyjęty na zgromadzeniu wierzycieli, natomiast w dniu [...] marca 2017 r. Sąd zakończył postępowanie upadłościowe. [...] S.A. zobowiązany jest do wykonania układu, w przeciwnym razie zostanie ogłoszona upadłość likwidacyjna. Wezwaniem z [...] października 2019 r. skarżąca spółka wezwała Prezydenta Miasta do natychmiastowego podjęcia wykonywania obowiązkowego zadania własnego gminy, jakim jest zbiorowe odprowadzanie ścieków komunalnych z rejonu [...]. Przy tak ustalonym stanie faktycznym zdaniem organu żaden ze skarżących nie wykazał istnienia swojego interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101. ust. 1 u.s.g. W ocenie pełnomocnika organu, w przedmiotowej sprawie po stronie skarżących istnieje co najwyżej interes faktyczny, ale nie interes prawny. W istocie bowiem skarżąca spółka jest zainteresowana przejęciem przez Miasto [...] oczyszczalni ścieków w drodze umowy cywilnoprawnej, o co zabiega w drodze negocjacji ze spółką [...] S.A., która na terenie Miasta [...] wykonuje obowiązkowe zadania gminne związane z gospodarką wodno-ściekową. Jak wskazała skarżąca, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Wśród tych zadań wymieniono sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Działania Prezydenta Miasta jako organu ograniczyły się w niniejszej sprawie wyłącznie do wydania decyzji administracyjnych w zakresie udzielenia skarżącej zezwolenia wykonywania zadania własnego gminy polegającego na zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także wydania decyzji w zakresie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzje te umożliwiły skarżącej podjęcie działalności w charakterze przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego. P. B. w odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania własnego (odrębnego do spółki [...] S.A.) interesu prawnego we wniesieniu skargi wyjaśnił, że jest mieszkańcem [...] i budynku przy ul. [...], który jest podłączony do sieci kanalizacyjnej i zdaje sobie sprawę, że w każdej sytuacji może wystąpić poważna awaria instalacji. Firma [...] S.A. oświadczyła, że zaniecha procesu oczyszczania i odbioru ścieków m.in. z jego posesji. P. B. jako prezes [...] S.A. oświadczył również, że osobiście nie chce i nie ma zamiaru prowadzić działalności poza gminę jest niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zakres przedmiotowy skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym regulowany jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontroli sądowej podlegają także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei art. 3 § 3 p.p.s.a., zawiera generalną formułę co do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, przy czym sądy stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 3 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a., jest art. 101a ust. 1 u.s.g., przewidujący możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Powołany przepis zawiera odesłanie do art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2 u.s.g.). W świetle ww. regulacji skuteczne wniesienie skargi na bezczynność na postawie art. 101a ust. 1 u.s.g., jest możliwe, gdy: - dotyczy niepodjęcia czynności prawnych (uchwały lub zarządzenia) ze sfery administracji publicznej nakazanych organowi prawem, - zaniechanie organu dotyczy nie tylko interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego, ale narusza jego interes prawny lub uprawnienie. P. B. będący właścicielem nieruchomości podłączonej do sieci kanalizacyjnej należącej obecnie do [...] S.A. oraz w/w spółka zarzucają Prezydentowi Miasta bezczynność w przedmiocie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych w zakresie podpisania umów z właścicielami lub posiadaczami nieruchomości gruntowych położonych przy ulicach: [...] w zakresie zbiorowego odprowadzenia ścieków oraz przejęcia w posiadanie obiektu oczyszczalni ścieków położonej przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...], w celu eksploatacji oczyszczalni ścieków zbierającej ścieki komunalne za pomocą rurociągów kanalizacji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym m.in. w zakresie wodociągów, zaopatrzenia w wodę i kanalizacji (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Powyższe wynika również wprost z art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm. – dalej ustawa). W tym miejscu wskazać należy, że gmina ustala kierunki ustala kierunki rozwoju sieci w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania (art. 3 ust. 3 ustawy). Artykuł 15 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że to przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 ustawy). W art. 21 ust. 1 ustawy określono, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem". Jak wynika z przytoczonych regulacji, zaopatrzenie w wodę, budowa i utrzymanie urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych jest zadaniem własnym gminy, która może w jego realizacji posłużyć się przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Budowa tych urządzeń nie jest jednak obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, lecz ma charakter warunkowy. Jest jedynie środkiem do realizacji tych zadań. Z unormowań tych trudno wyprowadzić obowiązek gminy (czy też przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego) do budowy tych urządzeń na każdej nieruchomości. Nie można również z nich wywieść, że właścicielom nieruchomości przysługuje jakiekolwiek roszczenie, którego istotą jest prawo żądania od gminy czy przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego wykonania czy też przejęcia sieci kanalizacyjnej wraz z oczyszczalnią ścieków. Wskazać należy również, że skarga w trybie 101a ust. 1 u.s.g. dopuszczalna jest wówczas, gdy bezczynność organu dotyczy niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych aktów. Użyte w art. 101a ust. 1 u.s.g. sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności, która ma miejsce tylko w przypadku, gdy określona czynność jest nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Obowiązek wykonania czynności, o których wyżej mowa musi wynikać wprost z treści samego przepisu, poprzez sformułowanie wyrażające nakaz niebudzący wątpliwości podjęcia działań przez organ gminy. Czas wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania, ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku niesformułowania w przepisie prawa nakazu oraz terminu działania przez organ samorządu terytorialnego, nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1745/10; z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1239/10; z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11; z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 4329/18, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może dotyczyć wyłącznie tego, kto wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wskutek bezczynności organu. Naruszenie interesu prawnego, o którym tu mowa musi mieć charakter konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i niepewny. Mając powyższe na uwadze wskazać, że P. B. nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który pozwala przyjąć za źródło interesu prawnego lub uprawnienia do kwestionowania bezczynności organu. W ocenie Sądu P. B. jako mieszkaniec [...] i budynku przy ul [...], która podłączona jest obecnie do sieci kanalizacyjnej należącej do [...] S.A., domagając się bezzwłocznego rozpoczęcia procesu odbioru ścieków przez Miasto [...], wskazuje wyłącznie na własny interes faktyczny, a nie interes prawny. Brak jest tym samym podstaw do przyznania skarżącemu legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie wykazał również [...] S.A. Żądanie przejęcia w posiadanie przez Miasto [...] należącego do skarżącej spółki obiektu oczyszczalni ścieków nie stanowi bowiem uzasadnienia interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. W tym miejscu wskazać należy, że, jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2008r. nr [...], na podstawie art. 16 ustawy po rozpoznaniu wniosków [...] S.A. udzielono [...] S.A. zezwolenia na zbiorowe odprowadzanie i oczyszczanie ścieków z osiedla mieszkaniowego "[...]" (budynki mieszkaniowe zlokalizowane przy ul. [...]). Na mocy powyższej decyzji [...] S.A. zobowiązał się do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny oraz zapewnienia należytej jakości odprowadzonych ścieków. W możliwościach skarżącej spółki w związku z przyjętym przez nią zobowiązaniem mieściło się więc z pewnością przynajmniej ustalenie, czy i w jakim terminie Miasto [...] przewidywano rozbudowę miejskiej sieci wodociągowo – kanalizacyjnej. Dalej wskazać należy, że w sprawie bezsporne jest, że właścicielem sieci kanalizacyjnej na os. [...] oraz oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na skrzyżowaniu ul. [...] jest [...] S.A. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Gmina staje się zatem właścicielem (nabywcą) urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, przekazanych odpłatnie przez osoby, które je wybudowały. Gmina wypłaca z tytułu poniesionych przez te osoby koszty w wysokości równowartości tych nakładów. W razie odmowy realizacji żądania przez gminę lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnionemu przysługuje roszczenie o dochodzenie odszkodowania w reżimie odpowiedzialności kontraktowej z art. 471 k.c. (wyrok SN z dnia 2 marca 2006 r., I CSK 83/05; wyrok SN z dnia 13 maja 2004 r., III SK 39/04, OSNP 2005, nr 6, poz. 89; wyrok SN z dnia 23 lipca 2003 r., II CKN 346/01, LEX nr 137513; wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., II CK 40/02, LEX nr 79748). W orzecznictwie wskazuje się na możliwość dochodzenia roszczenia o zobowiązanie gminy do złożenia odpowiedniego oświadczenia woli w przedmiocie odpłatnego przejęcia urządzeń (wyrok SN z dnia 16 czerwca 2004 r., III CK 158/03, LEX nr 174177). Powyższe wskazuje na cywilno-prawny charakter sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdziwszy niedopuszczalność skargi wniesionej przez [...] S.A. oraz P. B., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.