II SA/Bk 799/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] października 2018r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. (dalej w skrócie: "PINB PZ S.") z dnia [...] września 2018 r. nr [...], nakazującą M. M. (powoływanemu dalej jako: "Skarżący") rozbiórkę parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych (kategoria obiektu XXII), samowolnie wybudowanego na działce nr [...] (poprzednio nr [...] przed podziałem nieruchomości) we wsi J. gm. S. Podstawą tej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: PINB PZ S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowanego parkingu na działce nr [...] we wsi J. gm. S.. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 11 grudnia 2009r. oględzin ustalono, że na przedmiotowej działce istnieje zajazd "J. " wraz z parkingiem i zjazdem z drogi krajowej nr [...]. Teren działki jest częściowo utwardzony kostką typu polbruk oraz asfaltem, wyznaczone są miejsca parkingowe - 38 sztuk dla samochodów ciężarowych oraz 14 sztuk dla samochodów osobowych. Na podstawie stanu technicznego utwardzenia terenu organ ustalił również, że przedmiotowy parking wykonywany był etapami, a Skarżący nabył opisany zajazd wraz z parkingiem w 2006 roku. Stwierdzono także, że kontrolowany parking w momencie nabycia miał już obecne wymiary, a Skarżący naprawił jedynie nawierzchnię cementową asfaltem grubości ok. 3cm. W toku postępowania przesłuchano także poprzedniego właściciela nieruchomości, który oświadczył, iż nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową przedmiotowego parkingu, nie pamięta na ile samochodów był on przewidziany, oraz nie dokonywał żadnej rozbudowy, kiedy był właścicielem nieruchomości. W toku postępowania PINB PZ S. ustalił również, iż poprzedni właściciel nieruchomości uzyskał decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...]kwietnia 1997r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę "mini baru" oraz tymczasowego parkingu z elementów rozbieralnych z 6-cioma miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych i 12-oma miejscami postojowymi dla samochodów osobowych. Budowa w oparciu o w/w pozwolenie została zakończona w dniu 28 maja 1997r., a po wskazanym terminie nie były wydawane inne pozwolenia na budowę dotyczące przedmiotowego parkingu. Organ stwierdził też, iż żadne z obecnie istniejących miejsc postojowych parkingu nie pokrywa się z miejscami projektowanymi, zawartymi w dokumentacji związanej z w/w pozwoleniem na budowę i nie zachował się żaden element parkingu wybudowanego w oparciu o ww. pozwolenie. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego PINB PZ S. ustalił, iż kontrolowany obiekt w postaci parkingu powyżej dziesięciu miejsc parkingowych został wybudowany po 1997 roku, a jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Skoro inwestor takiego pozwolenia nie posiadał, to przedmiotowy parking jest samowolą budowlaną podlegającą procedurze określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W konsekwencji, PINB PZ w S. postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego parkingu i powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na Skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie parkingu dla 38 samochodów ciężarowych i 14 samochodów osobowych. W związku z tym, iż Skarżący nie wykonał w terminie nałożonych ww. postanowieniem obowiązków, PINB PZ S. decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] nakazał Skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego parkingu. Na skutek odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił rozstrzygnięcie z [...] września 2010 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawą uchylenia było ustalenie przez organ odwoławczy, że Skarżący w dniu 6 września 2010 r. złożył część dokumentów wymienionych w postanowieniu z 23 grudnia 2009 r., a organ pierwszej instancji, po pierwsze tej okoliczności nie wyjaśnił, a po drugie nie ustalił, czy złożone dokumenty uzasadniają legalizację obiektu budowlanego. PWINB podzielił jednocześnie stanowisko PINB PZ, że kontrolowany parking został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB PZ S., po ustaleniu, że Skarżący wykonał obowiązki wynikające z postanowienia z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013. nr [...] ustalił Skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 500.000 zł. Wyjaśniając wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej organ stwierdził, że parking ma więcej niż 10.000 m2, co powoduje konieczność przyjęcia współczynnika kategorii obiektu 8 oraz współczynnika wielkości obiektu równego 2,5, co przy stawce opłaty w wysokości 500 zł zwielokrotnionej 50 razy daje opłatę legalizacyjną w wysokości 500.000 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2013r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 maja 2014r. sygn. akt II SA/Bk 1115/13 oddalił skargę Skarżącego na postanowienie PWINB z dnia [...] października 2013r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2390/14 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od tego orzeczenia. Następnie w związku ze złożonym do Wojewody P. wnioskiem Skarżącego o umorzenie naliczonej opłaty legalizacyjnej, PINB PZ S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] zawiesił, w trybie art. 49c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, prowadzone postępowanie administracyjne. Wojewoda P., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2016r. znak: [...] odmówił umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej, a Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 16 grudnia 2016r. znak: [...] utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Skarga wywiedziona przez Skarżącego na w/w decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 329/17. Wobec uprawomocnienia się powyższej kwestii, PINB PZ S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne, a następnie pismem z dnia 18 lipca 2018r. wezwał Skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty legalizacyjnej, naliczonej ostatecznym postanowieniem organów nadzoru budowlanego. Wobec braku odpowiedzi Skarżącego na to wezwanie organ I instancji w dniu 31 lipca 2018r. dokonał ponownej kontroli w terenie, w wyniku której stwierdził, iż stan parkingu w J. gm. S. nie uległ zmianie. W tych okolicznościach PINB PZ S. decyzją z dnia [...] września 2018r. nr [...] nakazał Skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Skarżącego zarzucając organowi I instancji nieprecyzyjne określenie przedmiotu rozstrzygnięcia poprzez niewskazanie precyzyjnie, jakie konkretnie czynności ma przedsięwzięć Skarżący. Zdaniem autora odwołania użyte w zaskarżonej decyzji pojęcie "rozbiórka parkingu" jest określeniem potocznym i może oznaczać każde miejsce przeznaczone do zatrzymywania się pojazdów. PWINB w B. nie podzielił zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB PZ z dnia [...] września 2018r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał i omówił przepisy regulujące postępowanie legalizacyjne, sygnalizując, że jednym z obowiązków związanych z legalizacją stwierdzonej samowoli budowlanej jest wniesienie opłaty legalizacyjnej, w wysokości określonej postanowieniem organów nadzoru budowlanego. Takiej opłaty, jak podkreślił organ, Skarżący nie uiścił. Skarżący podjął co prawda próbę umorzenia naliczonej opłaty legalizacyjnej, ale okazała się ona bezskuteczna, albowiem Wojewoda P. ostateczną decyzją z dnia 18 października 2016r. odmówił jej umorzenia. W tych okolicznościach organ I instancji był zobligowany do wydania Skarżącemu nakazu rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej, tj. parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych, poddanego uprzednio procedurze legalizacyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania PWINB wyjaśnił, że zakres samowoli budowlanej został ustalony jednoznacznie na poprzednich etapach prowadzonej sprawy, a jej przedmiot stanowi parking dla samochodów ciężarowych i osobowych, istniejący na terenie działki o nr [...] (powstałej po podziale działki o nr [...]) we wsi J. gm. S. W związku z tym, iż przedmiot ten jest w stanie niezmienionym od 2009 roku, co potwierdziła kontrola PINB PZ z dnia [...] sierpnia 2018r., dlatego też jego kwestionowanie na obecnym etapie sprawy zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego, organ II instancji uznał za bezpodstawne. Odnosząc się zaś do pojęcia rozbiórki organ wyjaśnił, że oznacza ona likwidację w taki sposób, by przedmiot sprawy przestał istnieć na gruncie. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Skarżący. W ocenie autora skargi zaskarżona decyzja jest niesłuszna, a organ nie wziął pod uwagę społecznych skutków jej wykonania, które faktycznie doprowadzą do likwidacji prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczą, a w konsekwencji i zwolnienia 14 osób, które obecnie są przez niego zatrudnione. Pełnomocnik Skarżącego podkreślił jednocześnie, że koszty likwidacji firmy Skarżącego obciążać będą również Skarb Państwa, albowiem w ten sposób wzrośnie bezrobocie, a państwu polskiemu ubędzie podmiotu płacącego sumiennie należne podatki. Powyższe okoliczności oraz ważny interes podatnika, uzasadniają zdaniem autora skargi umorzenie w całości należności, a sprawa powinna być ponownie zbadana przez organ instancji wraz z opinią biegłego z zakresu ekonomiki przedsiębiorstw. Zaniechanie powyższych czynności przez organy nadzoru budowlanego stanowi o naruszeniu przepisów proceduralnych, uzasadniającym uchylenie przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi oraz uznając zarzuty skarżącego za całkowicie niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB PZ S. z dnia [...] września 2018r. nakazującą Skarżącemu rozbiórkę parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych (kategoria obiektu XXII), samowolnie wybudowanego na działce nr [...] (poprzednio nr [...] przed podziałem nieruchomości) we wsi J. gm. S. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że rozbudowa parkingu na działce nr [...] we wsi J. gm. S. była klasyczną samowolą budowlaną dokonana po 1997 roku. Z akt sprawy oraz prowadzonych uprzednio postępowań administracyjnych bezsprzecznie wynika, że w dniu 11 grudnia 2009 r. organ przeprowadził oględziny ustalając, że na przedmiotowej działce istnieje zajazd "J." wraz z parkingiem, ze zjazdem z drogi krajowej nr 8. Teren działki jest częściowo utwardzony kostką typu polbruk oraz asfaltem, wyznaczone są miejsca parkingowe - 38 sztuk dla samochodów ciężarowych oraz 14 sztuk dla samochodów osobowych. Sam Skarżący wyjaśnił, że zajazd wraz z parkingiem nabył w 2006 roku, a sam parking miał już obecne wymiary, naprawił jedynie nawierzchnię cementową asfaltem grubości około 3 cm. Z bezspornych ustaleń organów wynika również, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. zatwierdził poprzedniemu właścicielowi nieruchomości projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "mini baru" oraz tymczasowego parkingu z elementów rozbieralnych z sześcioma miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych i dwunastoma miejscami postojowymi dla samochodów osobowych. Niekwestionowane jest również, że budowa w oparciu o ww. pozwolenie została zakończona w dniu 28 maja 1997 r. zgodnie ze złożonym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a po wskazanym terminie nie były wydawane żadne pozwolenia na budowę dotyczące przedmiotowego parkingu. Organy ustaliły też bezsprzecznie, że żadne z obecnie istniejących miejsc postojowych kontrolowanego parkingu nie pokrywa się z projektowanymi, zawartymi w dokumentacji związanej z ww. pozwoleniem na budowę i nie zachował się także żaden element parkingu wybudowanego w oparciu o ww. pozwolenie. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone podczas kontroli dokonanej w dniu 31 lipca 2018r., podczas której PINB PZ stwierdził, iż stan parkingu w J. gm. S. nie uległ zmianie. Poza sporem pozostaje także, że w prowadzonym postępowaniu prawomocnie rozstrzygnięta została również kwestia obowiązku poniesienia przez Skarżącego opłaty legalizacyjnej, jako warunku niezbędnego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2014r. sygn. akt II SA/Bk 1115/13 oddalił bowiem skargę Skarżącego na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...[ października 2013r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie PINB PZ S. z dnia [...] sierpnia 2013r. o nałożeniu na Skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 500.000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016r. sygn. II OSK 2390/14 oddalił z kolei skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Bezsporne pozostaje również, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji Skarżący nie uiścił wspomnianej opłaty, mimo że Wojewoda P. ostateczną decyzją z [...] października 2016r. znak: [...] odmówił Skarżącemu umorzenia należności opłaty legalizacyjnej w wysokości 500.000 zł. Nadto PINB PZ S., po podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania legalizacyjnego, pismem z 18 lipca 2018r. ponownie wezwał Skarżącego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej informując go m.in., o skutkach braku wpłaty opłaty legalizacyjnej tj. konieczności wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu. Jak wynika z powyższego kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych, stanowi konsekwencję nieuiszczenia przez Skarżącego opłaty legalizacyjnej. Nakazując rozbiórkę wybudowanego samowolnie parkingu organ orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 1202, ze zm. dalej jako: "p.b."). Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z kolejnym ze wskazanych przepisów (art. 49 ust. 3 zd. 2) decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na treść art. 49 ust. 3 p.b., w myśl którego decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, a zwłaszcza z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem wydaje się, nie ulega wątpliwości, że decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter w tym zakresie decyzji związanej. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest bowiem obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu i w razie jej braku organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 u.p.b., lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę. Skoro w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Skarżący nie uiścił ustalonej opłaty legalizacyjnej, to orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zobowiązane były, zgodnie z art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b., do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu. Podkreślić bowiem należy, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie ma środków prawnych, aby przymusić inwestora do wykonania tego obowiązku. Opłata legalizacyjna nie podlega bowiem egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę (zob. A. Gliniecki, Komentarz do art. 49,[w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Lex, nr 6; wyroki NSA z 7 października 2010 r. sygn. II GKS 1000/09, z 23 kwietnia 2013 r. sygn. II FSK 2481/12, oraz wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2012 r. sygn. II SA/Kr 1432/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie orzeczona wobec Skarżącego rozbiórka należącego do niego parkingu była tym bardziej uzasadniona, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji zakończone było już ostatecznie postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 16 grudnia 2016r. utrzymał bowiem w mocy decyzję Wojewody P. z [...] października 2016r. odmawiającą Skarżącemu umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej w wysokości 500.000 zł Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi jakoby zaskarżona decyzja naruszała ważny interes Skarżącego i Skarbu Państwa wyjaśnić trzeba, że odpowiedzialność sprawcy samowoli budowlanej posiada – z woli ustawodawcy – zobiektywizowany charakter w tym sensie, że nie można uzależniać orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego od ewentualnych trudności technicznych bądź nawet szkody, jaką jego wykonanie mogłoby spowodować. Wynikający z przepisów prawa budowlanego obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest bowiem zależny od uznania organów nadzoru budowlanego. Na rozstrzygniecie to nie mają wpływu ani sytuacja materialna, ekonomiczna adresata będącego podatnikiem, ani skutki finansowe wykonania rozbiórki, a tym bardziej jakiekolwiek wskaźniki ekonomiczne. Obowiązujące przepisy prawa nie uzależniają bowiem kosztów legalizacji od jakichkolwiek wskaźników ekonomicznym. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma zatem charakter obiektywny i z tego względu – poza wspomnianą wyżej możliwością udzielenie ulgi w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, o której orzekają inne organy administracji w odrębnym postępowaniu – nie mają znaczenia dla jego wyniku inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Stąd też zarzut niewyczerpania przez organy nadzoru budowlanego inicjatywy dowodowej poprzez niedopuszczenie opinii biegłego z zakresu ekonomii, w celu ustalenia, czy uiszczenie opłaty legalizacyjnej mieści się w granicach rozsądnej gospodarki rocznej podatnika, jest całkowicie bezpodstawny. Ponadto, jak zostało to już wyżej zasygnalizowane, skoro kwestia opłaty legalizacyjnej, w tym jej wysokości, została rozstrzygnięta na poprzednim etapie prowadzonej sprawy w sposób ostateczny i prawomocny, to jej ponowna analiza na obecnym etapie jest całkowicie niedopuszczalna. Reasumując, zdaniem sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2352 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji wyroku.