II OSK 433/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A N C w S na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 904/19 w zakresie odrzucenia skargi A N C w S na czynność Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku i architektury obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 904/19, po rozpoznaniu skargi A N C w S na czynność Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku i architektury obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w punkcie 1 sentencji odrzucił skargę, w punkcie 2 odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, w punkcie 3 zwrócił stronie skarżącej wpis sądowy w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że ze złożonej przez A N C w S skargi wynikało, że Spółka bezskutecznie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na działaniu organu bez podstawy prawnej, a ponadto nieuprawionym przyjęciu, że karta ewidencyjna zabytku architektury i budownictwa obiektu – laboratorium i biuro (wykonana w 1989 r.) zgodna jest z wymogami formalnymi prawa materialnego zawartymi w § 20 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę. Skarżąca wskazała, że karta powyższego obiektu sporządzona w czerwcu 1989 r. nie odpowiadała stanowi zachowania obiektu na dzień 3 grudnia 2010 r., z powodu fizycznej likwidacji obiektu przed tą datą. Jednak organ pomimo tego nie podjął stosownego działania polegającego na wyeliminowaniu z obrotu prawnego fikcji prawnej czynności włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W dalszej części skargi Spółka wskazała, że przedmiotowy budynek administracyjny – biuro i laboratorium (będący częścią zespołu zabudowy dawnej fabryki cukru, przy ul. C. 67 w Szczecinie) został wyłączony przez organ z wojewódzkiej ewidencji zabytków pismem z [..], z powodu utraty wartości zabytkowych (obiekt nie istnieje, został rozebrany). Tak więc według skarżącej, włączenie przez organ w nieokreślonej dacie ww. obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło bez analizy i refleksji prawnej. Spółka w dniu 4 października 2019 r. złożyła też do Sądu pismo, stanowiące uzupełnienie skargi, w którym wskazała, że w dniu 12 czerwca 2019 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o ustalenie daty włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W dniu 16 czerwca 2019 r. w rozmowie telefonicznej z organem, pracownik spółki dowiedział się, że organ nie dysponuje datą włączenia, co zostało potwierdzone także w piśmie z 26 czerwca 2019 r. Zdaniem Spółki oznacza to, że dopiero dnia 16 czerwca 2019 r., zaś oficjalnie za pismem z 26 czerwca 2019 r. dowiedziała się o fakcie, że organ nie dysponuje datą włączenia, wobec czego, dnia 21 czerwca 2019 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo pismem z 9 października 2019 r. Spółka zwróciła się do Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi podnosząc, że to w dacie 16 czerwca 2019 r. uzyskała wiedzę, że organ nie dysponuje datą włączenia obiektu do ewidencji. Rozpoznając złożoną skargę Sąd wskazał, że wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, zaskarżona czynność w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku i architektury do wojewódzkiej ewidencji zabytków podlega kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej "ppsa", tj. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu treść przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, z późn. zm.) świadczy o tym, że stosunki tworzące się na ich podstawie cechują się nierównorzędnością stron, a zarazem dotykają materii publicznej (obowiązków organów publicznych) o charakterze organizatorskim. Są to zatem przepisy, które należy zakwalifikować jako administracyjnoprawne. Wobec tego czynność włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oceniać należy jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zakres tych obowiązków kształtuje natomiast legitymację procesową i uprawnia do wniesienia skargi na czynność konserwatora zabytków. Oceniając zatem skuteczność złożonej skargi, Sąd stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że czynność będąca przedmiotem skargi została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r. A zatem do oceny dopuszczalności skargi zastosowanie znajdowały przepisy art. 52 i 53 ppsa, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", co oznacza, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego należało poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym w określonym w ustawie terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o podjęciu czynności (art. 52 § 3 ppsa). Tak więc Sąd zauważył, że dla oceny skuteczności skargi, z punktu widzenia tego przepisu, znaczenie ma wyłącznie data w jakiej strona dowiedziała się lub mogła dowiedzieć się o podjęciu czynności, a nie zaś – jak błędnie przyjmuje skarżąca – data w jakiej dowiedziała się, że organ nie dysponuje datą zaskarżonej czynności. Analizując zatem zachowanie przez Spółkę powyższych warunków, Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżącej w dniu 16 listopada 2017 r. doręczono pismo organu z 14 listopada 2017 r. informujące o wyłączeniu obiektu budynku administracji – laboratorium i biuro z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Kserokopia strony tytułowej karty ewidencyjnej tego budynku stanowiła załącznik do pisma. Sąd przyjął więc, że Spółka już w dniu 16 listopada 2017 r. miała wiedzę o podjęciu przez organ czynności włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tymczasem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Spółka złożyła pismem z 18 czerwca 2019 r. (21 czerwca 2019 r. - wpływ do organu), a zatem z przekroczeniem przewidzianego do tej czynności terminu wskazanego w art. 52 § 3 ppsa. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie znalazł podstaw do przyjęcia, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Podniósł przy tym, że okoliczność braku posiadania daty włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie mogła być traktowana jako obiektywna przeszkoda do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zwłaszcza, że skarżąca dopiero po 1,5 roku podjęła jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie tej daty. Powyższe w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z uchybieniem przypisanego terminu i brak jest podstaw do jego przywrócenia, to takie wezwanie należy uznać za bezskuteczne. Wyłącza to z kolei możliwość zaskarżenia czynności do sądu administracyjnego, gdyż złożenie wezwania po terminie nie wywołuje skutku w postaci wyczerpania środków zaskarżenia. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarżąca nie wyczerpała przed wniesieniem skargi przysługującego jej środka zaskarżenia, co powoduje, że termin do wniesienia skargi nie rozpoczął biegu. Dlatego też na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa Sąd odrzucił jako niedopuszczalną skargę Spółki i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa orzekł o zwrocie wpisu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżając je w zakresie punktów 1 i 3, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 52 i 53 ppsa w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich błędne zastosowanie oraz przepisu art. 17 ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 52 i 53 ppsa w brzmieniu nadanym przez przepisy art. 9 ustawy nowelizującej poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego odrzucenia skargi; 2) art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, polegającą na błędnym uznaniu za niedopuszczalne rozpoznania skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (tj. na skutek niewyczerpania przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia) wynikające z niezawinionego przez stronę skarżącą niepowzięcia wiedzy o czynności administracyjnej, którą zamierzała ona zaskarżyć, podczas gdy w sytuacji braku oznaczenia daty dokonania takiej czynności przesądzającym dla ustalenia prawidłowej, ostatecznej daty wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa powinien być fakt rzeczywistego powzięcia przez stronę skarżącą wiedzy o dokonaniu danej czynności administracyjnej, a nie teoretycznie przyjęty moment, w którym strona - zachowując należytą staranności - powinna się była o powzięciu czynności dowiedzieć; 3) art. 141 § 4 zdanie 1 w zw. z art. 166 ppsa, poprzez brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona czynność miała miejsce przed dniem 1 czerwca 2017 r., a w konsekwencji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 52 i 53 ppsa w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą nowelizującą; a nadto - zarzut obrazy przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), zwanej dalej "pusa", poprzez bezpodstawne uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania kontroli zaskarżonej czynności pod kątem jej zgodności z prawem, czego konsekwencją było pozbawienie skarżącej kasacyjnie możliwości obrony przysługujących jej praw, w tym prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, a tym samym naruszenie standardu konstytucyjnego wskazanego w przepisach art. 45 ust. 1 zw. z art. 184 ust. 1 Konstytucji RP. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia we wskazanym zakresie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał że zaskarżona czynność organu została dokonana przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Czynność ta nie została bowiem przez organ opatrzona wpisem daty w jakimkolwiek rejestrze lub ewidencji. W pismach procesowych przyznał to również sam organ. Pomimo tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że o podjęciu zaskarżonej czynności skarżąca kasacyjnie dowiedziała się z pisma organu z 14 listopada 2017 r., doręczonego jej 16 listopada 2017 r. Stąd Sąd doszedł do uznania, że czynność ta musiała mieć miejsce przed 1 czerwca 2017 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej uwadze Sądu pierwszej instancji umknęła możliwość powzięcia zaskarżonej czynności między wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. 1 czerwca 2017 r., a datą pisma organu z 14 listopada 2017 r. A zatem skoro Sąd pierwszej instancji nie ustalił daty podjęcia zaskarżonej czynności (bo nie mógł), to nie mógł jednocześnie wykluczyć, że została ona podjęta w zakreślonym powyżej przeszło trzymiesięcznym okresie. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla doboru właściwych przepisów prawa procesowego. Przyjęcie bowiem, że do podjęcia zaskarżonej czynności doszło po 1 czerwca 2017 r. a przed 14 listopada 2017 r. nakazuje Sądowi rozpoznającemu sprawę zastosować przepisy art. 52 i art. 53 ppsa w brzmieniu nadanym na mocy przepisu art. 9 ustawy nowelizującej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu bierze natomiast pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna, ponieważ postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do tego, czy zastosowanie w kwestii oceny skuteczności wniesienia skargi powinny mieć przepisy art. 52 i 53 ppsa, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., czy też po tym dniu i w związku z tym, czy strona skarżąca skutecznie wniosła skargę do Sądu i w odpowiednim terminie, czy też warunki do złożenia skargi nie zostały spełnione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca Spółka przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uczyniła czynność Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie polegającą na włączeniu karty ewidencyjnej zabytku i architektury obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wojewódzka ewidencja zabytków jest prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Konsekwencją włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest obowiązek zawiadomienia o tym fakcie właściwej gminy w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy). Wojewódzka ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej. Ustawa nie przewiduje obowiązku organu w zakresie informowania stron, w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości, o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji, ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. W tym przypadku ustawodawca odstąpił od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 21/15, CBOIS). Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13 - na gruncie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczącego gminnej ewidencji zabytków). Ujęcie w ewidencji zabytków nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji czynność włączenia karty ewidencyjnej zabytku i architektury obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa, z tym że jak już wyżej wskazano, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje obowiązku organu w zakresie informowania stron, w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości, o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji, ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 5 czerwca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474). Zgodnie z art. 6 tej ustawy w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków i wojewódzcy konserwatorzy zabytków założą odpowiednio krajową i wojewódzką ewidencję zabytków. Przepis art. 7 tego aktu przewidywał, iż w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zawierający zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak wynika zatem z powyższych przepisów włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego obiektu: budynku administracyjnego – laboratorium i biuro do wojewódzkiej ewidencji zabytków musiało nastąpić najpóźniej w 2013 r. Ponadto z pisma Urzędu Miasta w Szczecinie z [.] (k. 40 akt sądowych) wynika, że skarżąca Spółka już w lutym 2014 r. miała wiedzę o ujęciu nieruchomości przy ul. [..] w Szczecinie, a tym samym przedmiotowego obiektu, w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r.). Nie można zatem uznać, jak twierdzi skarżąca Spółka, że powyższa czynność mogła zostać podjęta przez organ pomiędzy wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. 1 czerwca 2017 r., a datą pisma organu z 14 listopada 2017 r. Powyższe prowadzi do wniosku, że słusznie Sąd pierwszej instancji do oceny spełnienia przesłanek do skutecznego wniesienia skargi z zachowaniem ustawowego terminu zastosował brzmienie przepisów art. 52 i 53 ppsa sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 i 4 ppsa., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy też wyczerpania trybu w zakresie bezczynności organu. Jego istotą i celem było stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, i to w szczególnym trybie. Wobec tego skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa powinno się złożyć w terminie 30 dni od doręczenia skarżącemu przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w razie braku odpowiedzi organu w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jednak warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie złożone w ustawowym terminie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Spółka złożyła dopiero pismem z 18 czerwca 2019 r. (21 czerwca 2019 r. - wpływ do organu), a więc ze znacznym przekroczeniem przewidzianego do tej czynności terminu wskazanego w art. 52 § 3 ppsa. Brak zatem skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że strona skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia do wniesienia skargi, dlatego też Sąd pierwszej instancji słusznie odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.