II SAB/Po 3/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. Umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej [...] do załatwienia wniosku M. C. z dnia [...] listopada 2019 r. II. Stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. III. Stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. IV. Zasądza od Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem kosztów postępowania. Pismem z 23 grudnia M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze podniósł zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.) polegający na nieudzieleniu żądanej informacji w 14-dniowym terminie. Skarżący wskazał, że [...] listopada 2019 r. przez elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej na temat wysokości wynagrodzenia brutto Dyrektora Biblioteki za miesiące wrzesień i październik 2019 r., ilości podróży służbowych odbytych przez Dyrektora Biblioteki w tych miesiącach oraz ilości osób zatrudnionych w bibliotece wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk. Wobec zignorowania wniosku i braku odpowiedzi w ustawowym terminie skarżący [...] grudnia 2019 r. podjął próbę polubownego załatwienia sprawy i wystosował do Dyrektora Biblioteki informację o upływie terminu do rozpatrzenia wniosku, prosząc o niezwłoczne przekazanie informacji. Skarżący wyjaśnił, że do dnia nadania skargi organ nie rozpoznał wniosku. Dlatego wniósł o zobowiązanie Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w T. do rozpoznania jego wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w T. poinformował, że uwzględnił skargę we własnym zakresie, udzielając żądanej informacji publicznej w dniu [...] grudnia 2019 r. Wyjaśnił, że nieudzielenie informacji publicznej nie było spowodowane celowym działaniem, a jedynie przeoczeniem wniosku wysłanego na elektroniczną skrzynkę podawczą jednostki. Dodał, że tego samego dnia, kiedy został mu przekazany wniosek tj. [...] grudnia 2019 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej. Dodał, że corocznie składa oświadczenie majątkowe na stronie BIP Gminy T.. Również wykaz osób zatrudnionych w Bibliotece jest dostępny na stronie internetowej Biblioteki. Dyrektor podał też, że jest to tego rodzaju pierwsza sprawa w działalności Biblioteki w T. i brak doświadczenia miał znaczenie w nieterminowym załatwieniu sprawy. Było to działanie niezamierzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że informacje, o udzielenie których zwrócił się skarżący mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast Dyrektor Gminnej Biblioteki, jako podmiot reprezentujący samorządową instytucją kultury, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania takiej informacji. Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt wynika, że wniosek skarżącego z [...] listopada 2019 r. złożony w formie elektronicznej przez system ePUAP, dotyczący udzielenia informacji publicznej i skierowany do organu obowiązanego do jej udzielenia, nie doczekał się realizacji zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie udzielono skarżącemu żądanych informacji, ani też nie poinformowano w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o braku możliwości udzielenia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku ze wskazaniem powodów opóźnienia i nowego terminu załatwienia wniosku. Istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Dyrektor Gminnej Biblioteki na dzień złożenia skargi pozostawał w bezczynności, gdyż nie udzielił informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Żądane informacje zostały udzielone skarżącemu [...] grudnia 2019 r., tj. tuż po wniesieniu niniejszej skargi. Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji i Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co znalazło swój wyraz w pkt I. sentencji wyroku. Taki sposób rozstrzygnięcia nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Dyrektor Gminnej Biblioteki dopuścił się bezczynności. Przy czym dla stwierdzenia stanu bezczynności nie mają znaczenia podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności przeoczenia wniosku argumentowane brakiem doświadczenia w rozpatrywaniu tego rodzaju spraw, kwestia obiegu korespondencji i wzmożonej liczby zadań Dyrektora Biblioteki Gminnej. Dyrektor takiej instytucji jak Gminna Biblioteka Publiczna powinien zapewnić właściwe jej funkcjonowanie. Dla stwierdzenia bezczynności wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu rzeczy w postaci braku reakcji na określone wymagane prawem sytuacje. Stwierdzenie bezczynności lub jej braku nie jest uzależnione od zawinienia podmiotu zobowiązanego do określonego prawem działania. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdza, że bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważyć należy, że okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. Niezwłocznie po wniesieniu skargi do Sądu, Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej udostępnił żądaną przez skarżącego informację. Brak jest przy tym przesłanek do uznania, że nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie było celowym i nacechowanym złą wolą opóźnieniem rozpatrzenia wniosku skarżącego. Opóźnienie w udzieleniu stronie żądanych informacji wynikało z zaniedbania obowiązku monitorowania korespondencji nadchodzącej w ePUAP. Niemniej w okolicznościach tego przypadku nie może być mowy o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Z tego też powodu Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. jak w punkcie III. sentencji wyroku. Co do kosztów postępowania Sąd uznał, że zasadnym jest na podstawie art. 206 P.p.s.a. częściowe odstąpienie od ich zwrotu na rzecz skarżącego. Sąd wziął pod uwagę, że M. C. reprezentowany przez r. pr. D. K.-R. w krótkim przedziale czasu jednakowe treścią wnioski skierował do wielu bibliotek publicznych w całym kraju, w konsekwencji czego podobne skargi skierował do wojewódzkich sądów administracyjnych w Białymstoku, Opolu, Olsztynie, Łodzi, Gdańsku itp. Sąd wiedzę o tym posiada na podstawie powszechnie dostępnego internetowego systemu orzeczeń sądowoadministracyjnych CBOIS. Takich spraw w sądach administracyjnych zawisło co najmniej kilkanaście (sygn. II SAB/Bk [...], II SAB/Gd [...], II SAB/Ol [...], II SAB/Łd [...], IV SAB/Wr [...], II SAB/Op [...], II SAB/Rz [...], II SAB/Kr [...]). Zdaniem Sądu wysiłek intelektualny związany z przygotowaniem skargi w niniejszej był zatem niewielki, zważywszy na uprzednie skargi kierowane do innych sądów administracyjnych w tożsamych sprawach. Ponadto Sąd wziął pod uwagę, że powszechnie dostępne w Biuletynach Informacji Publicznej są oświadczenia majątkowe funkcjonariuszy publicznych (tu pracowników samorządowych jednostek organizacyjnych pełniących funkcje kierownicze). Tak jest i w przypadku Dyrektora Biblioteki w T., którego oświadczenia majątkowe za poszczególne lata są dostępne na stronie BIP Gminy T.. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że formułowanie tego rodzaju tożsamych przedmiotowo licznych wniosków o dostęp do informacji publicznej, a w wyniku nieznacznej bezczynności organów (posiadających nikły aparat organizacyjny), skarg do sądu administracyjnego, stanowi nadużycie prawa. Przytoczyć wypada w tym miejscu paremie Justyniana "expedite nim rei publicae, ne quis re sua male utatur" ("w interesie publicznym leży, aby ktoś nie korzystał źle ze swej rzeczy") i K. W. – "nec vero immoderate suo iure utatur" ("i w rzeczy samej nie należy nieumiarkowanie korzystać ze swego prawa"). Nadużywanie prawa dostrzegano jako problem już w początkach Rzymu (por. F. Longchamps de Berier, Nadużycie prawa – u początków problemu [w:] Nadużycie prawa pod red. H. Izdebskiego i A. Stępkowskiego, Warszawa 2003 r., s. 45 i 48). Aktualnie na kanwie niniejszej sprawy uwidacznia się problem nadużycia prawa do informacji publicznej poprzez nagminne, niczym nieuzasadnione wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej do organów, czy podmiotów, których cele ustrojowe, statutowe, czy zakładowe są zgoła odmienne od przedmiotu wniosków stron. W tym wypadku zwrócenie się przez zamieszkałego w R. M. C. o dostęp do informacji (dot. wynagrodzenia, wyjazdów służbowych i zatrudnienia pracowników) do Dyrektora Biblioteki Publicznej w T. (woj. [...].), która to wieś posiada niespełna 5 tys. mieszkańców, a biblioteka obsługiwana jest merytorycznie przez jednego pracownika bibliotecznego – właśnie Dyrektora, wydaje się niczemu nie służyć. Gminna biblioteka publiczna i posiadane przez nią środki finansowe w swej zasadniczej misji powinny służyć rozwojowi czytelnictwa w Gminie, a nie zaspokajaniu wynagrodzenia pełnomocnika strony, którego wniosek o zasądzenie kosztów postępowania – jakkolwiek dopuszczalny – stanowi przejaw nieumiarkowanego korzystania z prawa. Stąd Sąd, nie chcąc narażać Biblioteki w T. na nieuzasadnione koszty, na podstawie art. 206 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt IV wyroku.