II OSK 1067/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K B-Ś i A Ś od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 569/17 w sprawie ze skargi K B-Ś i A Ś na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 569/17 oddalił skargę K B-Ś i A Ś (dalej zobowiązani albo skarżący) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z [..]., nr [..] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej PINB) postanowieniem z [..] roku, nr [..]wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), wobec niewykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w [..], określonego w tytule wykonawczym nr [..]. i mimo wezwania do wykonania obowiązku upomnieniem z [..]., nałożył na zobowiązanych - na każdego z osobna - grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku w wys. 10.000 zł. Jednocześnie organ egzekucyjny wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do [..]. wskazując, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wyjaśnił, że decyzją PINB z [..]., która została utrzymana w mocy decyzją WINB z [..]., nałożono na zobowiązanych powyżej opisany obowiązek. Po upływie 7-dniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym z [..]. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Wobec braku realnego i dobrowolnego wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki, organ nałożył na każdego ze zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do jego wykonania. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ ustalił na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 u.p.e.a. na kwotę 10.000 zł, chcąc uniknąć w ten sposób dalszego uchylania się zobowiązanych od obowiązku wykonania rozbiórki i jednocześnie doprowadzić do jego skutecznego wykonania. W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązani wnieśli o jego uchylenie. W ich ocenie wysokość nałożonej grzywny została określona niezgodnie z przepisami u.p.e.a. PINB nie dokonał właściwego obliczenia grzywny, tj. z zastosowaniem art 121 § 5 u.p.e.a., do czego musiałby też dokonać niezbędnych pomiarów. Zobowiązani zarzucili nadto PINB brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, które mogłoby skutkować uznaniem, że obiekty objęte nakazem rozbiórki nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu prawa budowlanego, a zatem wydawanie nakazu ich rozbiórki było niecelowe. W ich ocenie dopiero szczegółowa kontrola pozwoliłaby stwierdzić czy wskazane w postanowieniu obiekty - jako nietrwale związane z gruntem - nie stanowią obiektów małej architektury - obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej oraz utrzymaniu porządku. WINB postanowieniem z [..]r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego. Podkreślił przy tym, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB z [..]r., utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji z [..]. WSA oddalił skargę wniesioną na tę decyzję organu II instancji prawomocnym wyrokiem z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 433/09. Organ II instancji wskazał na wydane w tej sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1635/12 oraz z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 769/25 i wyjaśnił, że - kierując się oceną prawną zawartą w tych wyrokach - organ I instancji wydał postanowienie z 19 kwietnia 2017 r., nakładające grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł na każdego zobowiązanego z osobna. Odnośnie do obliczenia wysokości grzywny PINB wskazał, że obowiązek rozbiórki dotyczy obiektów budowlanych nie będących budynkami (obiektu nietrwale związanego z gruntem o funkcji rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu). Zatem w obliczeniu wysokości grzywny nie stosuje się w tym przypadku art. 121 § 5 u.p.e.a., który dotyczy budynków. Zobowiązani wnieśli do WSA skargę na powyższe postanowienie z 8 czerwca 2017 r., żądając jego uchylenia, a także stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 19 kwietnia 2017 roku. Zaskarżonym postanowieniom zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a., a także art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Orzekając w niniejszej sprawie WSA podkreślił, że nie miał podstaw do badania zgodności z prawem egzekwowanego obowiązku, tj. nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Wszelkie zarzuty dotyczące tego nakazu skarżący mogli podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżących – na każdego z osobna – grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Skarżący nie wykonali bowiem wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Dokonane ustalenia i oceny nie noszą zatem cech dowolności. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżących wynika z przepisów prawa budowlanego (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej pr.bud.). Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości było w niniejszej sprawie, zdaniem WSA, uzasadnione uporczywym uchylaniem się przez skarżących od wykonania rozbiórki obiektów budowlanych i brakiem woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na wysokość grzywny miała również wpływ, podnoszona przez organ odwoławczy, jednorazowość tego środka egzekucyjnego (art. 121 § 4 u.p.e.a.), która powoduje, że grzywna powinna zostać ustalona w taki sposób, aby realne stało się wykonanie obowiązku rozbiórki. Długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni zatem celowe zastosowanie środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości, jako uzasadnionej formy nacisku, mającego na celu skłonienie zobowiązanych do określonego zachowania się. W stosunku do obowiązku egzekwowanego w tym postępowaniu egzekucyjnym organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. Wskazywany przez skarżących w zażaleniu i w skardze przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ egzekwowany obowiązek - co wynika wprost z decyzji PINB z 1 kwietnia 2009 r., dotyczył przymusowej rozbiórki dwóch obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanych z gruntem, czyli innych niż budynek obiektów budowlanych, a tylko budynków dotyczy regulacja art. 121 § 5 u.p.e.a. Wydając w tej sprawie postanowienia organy obu instancji – zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanych w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1635/12 oraz z 14 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 769/15. W skardze kasacyjnej zobowiązani reprezentowani przez fachowego pełnomocnika zaskarżyli wyrok z dnia 29 listopada 2017 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie: 1) art. 29 § ust. 1 § 1 i § 2 pkt 3 u.p.e.a. wyrażające się w błędnym przyjęciu, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, podczas gdy organ egzekucyjny obowiązany był do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej; egzekucja administracyjna w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalna, albowiem tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. – brak jest m.in. wskazania nr NIP zobowiązanych, 2) art. 121 § 1, 2, 3, 4, 5 u.p.e.a. wyrażającym się w tym, że organ nałożył grzywnę na skarżących opierając się na art. 121 § 4 u.p.e.a., podczas gdy zasadne było wymierzenie grzywny w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a.; obowiązek określony w tytule wykonawczym dotyczy rozbiórki budynku, a zatem konieczne było określenie powierzchni zabudowy budynku, aby ustalić wysokość grzywny, co nie zostało uczynione przez PINB (nie zostały wykonane żadne pomiary techniczne budynku); organ egzekucyjny nie dokonał wykładni pojęcia "trwałe związanie z gruntem", do czego był obowiązany, 3) art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. wyrażającym się w tym, że organ nałożył na skarżących grzywnę w maksymalnej wysokości argumentując to tym, że uporczywie uchylają się oni od wykonania rozbiórki obiektów budowlanych i nie mają woli dobrowolnego wykonania nałożonego na nich obowiązku, podczas gdy skarżący nie wykonują nałożonego na nich obowiązku rozbiórki, ponieważ cały czas są składane różnego rodzaju środki zaskarżenia i trwa postępowanie administracyjne lub sądowoadministracyjne; nałożona grzywna nie jest adekwatna do wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżących i stanowi dla nich nadmierną dolegliwość, 4) art. 139 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wyrażającym się w tym, że zaskarżony wyrok WSA narusza zakaz reformationis in peius, skoro grzywna w wysokości 10.000 zł była określona dla skarżących łącznie, a na skutek ich odwołania orzeczono grzywnę w wysokości po 10.000 zł na każdego z nich osobno. Skarżący kasacyjnie, powołując się na art. 185 § 1 p.p.s.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia z 8 czerwca 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy kasacyjnie nie okazały się wszakże uzasadnione. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie było postanowienie o nałożeniu na każdego ze zobowiązanych z osobna grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ustalonego w decyzji z [..]r., na mocy której PINB nałożył na zobowiązanych obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w [..]. Po wyczerpaniu wewnątrzadministracyjnego trybu zaskarżenia rozstrzygnięcie to zostało poddane kontroli sądowej, która zakończyła się prawomocnym wyrokiem WSA z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 433/09, oddalającym skargę. W uzasadnieniu tego wyroku WSA stwierdził wyraźnie, że "działka skarżących nie jest działką siedliskową, a obiekt budowlany drewniany wraz z tarasem, nietrwale związany z gruntem nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego". Ubocznie warto zauważyć, że skarżący kasacyjnie w tamtym postępowaniu prezentowali zgoła odmienne stanowisko, aniżeli w niniejszej sprawie. Kwestionując obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wskazanych obiektów budowlanych argumentowali oni m.in., że nie są one trwale związane z gruntem. W decyzji z 1 kwietnia 2009 r. PINB wypowiedział się wyraźnie na temat stanu faktycznego w jakim znajdują się podlegające rozbiórce obiekty budowlane przesądzając, że nie są one trwale związane z gruntem, co przemawiało za zastosowaniem w niniejszej sprawie art. 121 § 4 u.p.e.a., a nie art. 121 § 5 u.p.e.a. Druga z wymienionych regulacji odnosi się do obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Jedną z konstytutywnych cech budynku, o której stanowi art. 3 pkt 2 pr.bud. jest trwałe związanie z gruntem. Opierając się na treści nałożonego obowiązku i prawomocnym wyroku WSA oddalającym skargę, sąd I instancji nie naruszył w niniejszej sprawie art. 121 § 1-5 u.p.e.a. Zarówno stan faktyczny, jak i prawny podlegających rozbiórce obiektów budowlanych nie wzbudzał wątpliwości. Przeprowadzenie pomiarów technicznych obiektów nie było potrzebne. Na uwzględnienie nie zasługiwały tak samo pozostałe zarzuty kasacyjne. WSA nie naruszył art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie tożsamość zobowiązanych nie budziła wątpliwości, ani nie była poddawana w wątpliwość. Formułując zarzut braku wypełnienia wszystkich rubryk w tytule wykonawczym skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili wpływu tego uchybienia na dopuszczalność prowadzenia względem nich egzekucji. Samo jedynie popełnienie błędu formalnego przez wierzyciela przy wystawianiu tytułu wykonawczego nie przekłada się automatycznie na niedopuszczalność prowadzenia egzekucji, jeżeli nie ulega wątpliwości, że błąd ten nie miał jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 24.10.2018 r., sygn. akt II FSK 2386/16, z aprobującą glosą K. Żychlińskiego, OSP 2019/4/43). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zarówno organy obu instancji, jak i WSA przekonująco uzasadniły wysokość nałożonej na zobowiązanych grzywny akcentując zarówno znaczny upływ czasu od nałożenia obowiązku, jak i jednorazowy charakter grzywny nakładanej na podstawie art. 121 § 4 u.p.e.a. Prowadzenie postępowania przed sądem administracyjnym z mocy art. 61 § 1 p.p.s.a. nie wstrzymuje wykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 569/17, skarżącym odmówiono udzielenia ochrony tymczasowej. Z kolei jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 337/18, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mając świadomość dolegliwości nałożonej na skarżących kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia, podziela przywołany pogląd. Gdyby grzywna nie była w wystarczającym stopniu dolegliwa, to jej wymierzenie nie prowadziłoby do przymusowej realizacji obowiązku. WSA nie naruszył też art. 139 k.p.a. w zw. z art. 18 k.p.a. Nałożenie grzywny na każdego ze zobowiązanych z osobna było konsekwencją zastosowania się przez PINB do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 769/15. Zarówno organy administracji obu instancji, jak i WSA były z mocy art. 153 p.p.s.a. związane oceną prawną zawartą w przywołanym rozstrzygnięciu. Art. 139 k.p.a. stanowi o braku możliwości wydania decyzji na niekorzyść strony przez organ odwołujący się, a nie przez organ I instancji na skutek kontroli sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.