IV SA/Wa 2084/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister" albo "Organ"), powołując się na art.149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia na wniosek Fundacji G. (dalej "Skarżąca") postępowania administracyjnego, zakończonego własną, ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej "zezwolenie"), zezwalającą Krajowemu Zrzeszeniu Producentów R. (dalej "Zrzeszenie") na wprowadzenie do obrotu, z przeznaczeniem do stosowania w uprawie rzepaku ozimego, środka ochrony roślin Cruiser 70 WS (dalej "przedmiotowy środek"). II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., wydaną na wniosek Zrzeszenia z dnia 9 lipca 2018 r., Minister udzielił Zrzeszeniu zezwolenia na wprowadzenie do obrotu przedmiotowego środka ochrony w okresie od 13 lipca 2018 r. do 1 listopada 2018 r. na podstawie: (-) art.53 ust.1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z 21 października 2009 r., dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz.U.UE.L.2009.309.1 z 24 listopada 2009 r.), dalej "rozporządzenie 1107/2009" oraz (-) art.7 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1310), dalej "u.ś.o.r.". Przed udzieleniem w/w zezwolenia, pismami z 10 lipca 2018 r. Minister zwrócił się do: 1) Ministra Środowiska oraz 2) Ministra Zdrowia o wydanie opinii w sprawie tego zezwolenia, działając na podstawie art. 7 ust. 1 u.ś.o.r. W pismach tych zakreślono organom opiniującym termin na wydanie opinii do dnia 12 lipca 2018 r., do godz. 12.00. Udzielenie zezwolenia decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nastąpiło bez uzyskania w/w opinii organów współdziałających. Pismem z 19 lipca 2018 r., które wpłynęło do Ministra w dniu 23 lipca 2018 r., Minister Zdrowia stwierdził natomiast, że przeprowadzona ocena ryzyka dla konsumenta z zastosowaniem tego środka wskazuje na brak zagrożenia dla zdrowia konsumenta. 2. Pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. (wpłynęło do organu 10 sierpnia 2018 r.) Skarżąca wniosła do Ministra, na podstawie art.31 § 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 6 k.p.a., o wznowienie z urzędu postępowania administracyjnego, zakończonego udzieleniem Zrzeszeniu przedmiotowego zezwolenia oraz o dopuszczenie Skarżącej do udziału we wznowionym postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu swojego wniosku Skarżąca podniosła, że przy udzielaniu zezwolenia doszło do naruszenia przepisów postępowania. Minister wydał je bowiem bez przedstawienia opinii przez ministrów właściwych do spraw zdrowia oraz środowiska, nie zachowując przy tym wyznaczonego w art. 106 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") terminu 14 dni na przedstawienie przez nich tychże opinii. Podkreślono, że Minister, działając bez podstawy prawnej, skrócił ten termin do 2 dni. Zdaniem Fundacji powyższe stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania określoną wart. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Fundacja wywiodła swoje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem z treści art. 31 § 1 k.p.a. oraz własnych celów statutowych oraz działania w interesie społecznym. 3. Postanowieniem z [...] dnia września 2018 r. nr [...] Minister orzekł o odmowie wszczęcia z urzędu żądanego postępowania, stwierdzając niewykazanie przez Skarżącą, iż za uwzględnieniem jej wniosku przemawia interes społeczny. 4. Wyrokiem z dnia 4 marca 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3085/18, po rozpoznaniu skargi Skarżącej, tut. Sąd uchylił w/w postanowienie Ministra z dnia [...] września 2018 r., przesądzając, iż Skarżąca spełnia warunki formalne do żądania wznowienia z urzędu postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia, wynikające z art.31 § 1 in fine k.p.a. (tj.: żądanie wznowienia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Skarżącej a za w/w wznowieniem przemawia interes społeczny). Sąd zaznaczył także, iż przeszkody do rozpoznania przezeń skargi co do istoty nie mógł stanowić fakt, iż rozpoznanie to następuje już po upływie okresu, na który kwestionowane przez Skarżącą zezwolenie zostało wydane. Zważywszy na ciążący na Sądzie obowiązek kontrolowania aktów administracyjnych według stanu obowiązującego w dacie ich wydania, rozstrzygające znaczenie w tym kontekście posiada fakt, iż kontrolowane obecnie postanowienie Ministra, odmawiające wznowienia postępowania wydano w dacie, w której okres obowiązywania kwestionowanego zezwolenia jeszcze nie upłynął. III. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia 7 sierpnia 2018 r. o wznowienie przez organ z urzędu, na podstawie art.31 § 2 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją, udzielającą Zrzeszeniu przedmiotowego zezwolenia, Minister ponownie odmówił żądanego wznowienia postępowania. Uzasadniając powyższe, Minister wskazał na brak przedmiotu postępowania o wznowienie, wynikający z faktu, iż ponowne rozpoznanie wniosku Skarżącej w tej materii następuje już po wygaśnięciu kwestionowanego zezwolenia z uwagi na upływ terminu jego obowiązywania. Tym samym nawet ewentualne uwzględnienie zastrzeżeń Skarżącej do legalności zezwolenia nie dawałoby organowi podstaw do jego wzruszenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wynika stąd, iż żądane przez Skarżącą wznowienie postępowania administracyjnego nie mogłoby co do zasady doprowadzić do zrealizowania celu tej instytucji. IV. Pismem z dnia 22 lipca 2019 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra, podnosząc przeciwko temu postanowieniu zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: - art.23 u.ś.o.r. poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało brak uwzględnienia przez organ tej okoliczności, iż środek ochrony roślin, który został wprowadzony do obrotu przed upływem okresu ważności zezwolenia na jego wprowadzanie do obrotu może pozostawać w obrocie przez okres 6 miesięcy po upływie ważności tego zezwolenia oraz być unieszkodliwiany, składowany i stosowany przez okres 12 miesięcy , a więc okoliczności, że decyzja wywołuje skutki prawne także po upływie okresu ważności zezwolenia, co miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie art.23 u.ś.o.r. wyklucza bowiem dopuszczalność uznania przez Organ, że decyzja wygasła i nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem Organ błędnie neguje dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie; - art.7, 107, 124 § 2 w zw. z art.126 i art.127 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.31 § 2, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienie to należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.31 k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej, tj. Skarżącej o wznowienie przez Ministra z urzędu, na podstawie art.31 § 2 k.p.a., wcześniejszego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną Ministra, wydaną na podstawie art.53 ust.1 rozporządzenia 1107/2009 oraz art.7 ust.1 u.ś.o.r. (zezwolenie na wprowadzanie środka ochrony roślin do obrotu). Błędnie przyjął Minister, iż sam upływ okresu obowiązywania przedmiotowego zezwolenia jest równoznaczny z brakiem przedmiotu wznowienia, obligującym organ do odmownego rozpoznania wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie. Odnotować przy tym należy, iż prawidłową podstawę prawną do wydania tego rodzaju orzeczenia w kontekście art.31 k.p.a. stanowi § 2 tego artykułu, nie zaś powołany w postanowieniu art.149 § 3 k.p.a. 2. Postanowienie zaskarżone obecnie zapadło w wyniku ponownego rozpoznania przez organ wniosku Skarżącej, złożonego na podstawie art.31 § 1 k.p.a., do którego to ponownego rozpoznania obligował organ poprzedni wyrok tut. Sądu. Wyrokiem tym uchylono pierwsze postanowienie Ministra, odmawiające wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem przedmiotowego zezwolenia, wydane w związku z przyjęciem przez organ, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wznowienia, przewidziane w art.31 § 1 in fine k.p.a. (Minister uznał w szczególności, iż Skarżąca nie wykazała, iż za wznowieniem postępowania przemawia interes społeczny). Nie ulega wątpliwości, iż ówczesne zastrzeżenia organu zostały jednoznacznie zweryfikowane przez tut. Sąd na korzyść Skarżącej. Przesądzenie przez Sąd, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki z art.31 § 1 k.p.a. (tj. żądanie wznowienia postępowania okazało się uzasadnione celami statutowymi Skarżącej a jednocześnie za wznowieniem przemawia interes społeczny) jest równoznaczne koniecznością kwalifikowania żądania Skarżącej jako uzasadnionego w rozumieniu art.31 § 2 k.p.a. Powyższe co do zasady obligowało organ do wydania w sprawie, na podstawie w/w art.31 § 2 k.p.a., postanowienia o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zezwolenia. W dalszej kolejności organ winien był przeprowadzić, stosownie do wymogów art.149 § 2 k.p.a., postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. 3. Nie ulega wątpliwości, iż na przeszkodzie do wznowienia przez organ z urzędu, na podstawie art.31 § 2 k.p.a., postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej, może co do zasady stanąć niedopuszczalność takiego wznowienia, wynikająca z przyczyn przedmiotowych, takich jak np. niewydanie w postępowaniu objętym w/w żądaniem decyzji ostatecznej (czy też wcześniejsze stwierdzenie nieważności takiej decyzji, działające ex tunc, a zatem znoszące wszelkie, wywołane przez tę decyzję skutki, a zatem powodujące stan taki, jakby decyzja ta nigdy nie została wydana). Nie można jednakże zgodzić się z Ministrem, iż w niniejszej sprawie wystąpiła podobnego rodzaju trwała przedmiotowa przeszkoda do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem kwestionowanego przez Skarżącą zezwolenia, mająca wynikać stąd, iż w dacie ponownego rozpatrywania żądania Skarżącej kwestionowane zezwolenie, wydane na czas ściśle oznaczony, nie funkcjonowało już w obrocie prawnym (wygasło bowiem wraz z upływem jego obowiązywania). W ocenie Sądu nie można bowiem przyjąć, iż dopuszczalność dokonywania w trybie i na zasadach uregulowanych w art.145 i nast. k.p.a. kontroli legalności indywidualnego aktu organu administracji, wydanego na czas oznaczony, ustaje wraz z upływem wskazanego w akcie okresu jego obowiązywania. Założenie tego rodzaju uniemożliwiałoby bowiem skontrolowanie prawidłowości takiego aktu w kontekście kryteriów przewidzianych w ar.145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. (w niniejszej sprawie w kontekście ewentualnego uchybienia przez organ wydający zezwolenie przepisom postępowania, stypizowanego w art.145 § 1 pkt 6 k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu), pomimo tego, iż w okresie obowiązywania akt ten mógł wywołać istotne i trwałe skutki. Podkreślić przy tym należy, iż kontrola o takim zakresie nie może być dokonana w żadnym innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (niekonkurencyjność nadzwyczajnych trybów administracyjnych). Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1181/18, publ. CBOSA: "Stanowisko piśmiennictwa, że tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie akceptowany jest w orzecznictwie. Za ugruntowany należy uznać pogląd o odrębności przesłanek wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Podkreśla się również, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX 2253598 i z dnia 18 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 804/16, LEX 2433867).". Nie można przy tym zgodzić się z Ministrem, iż o braku podstaw do dokonywania tego rodzaju kontroli przesądza sam bezsporny brak możliwości uchylenia przez organ kwestionowanego aktu oraz orzeczenia w sprawie na nowo na zasadzie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jakkolwiek wygaśnięcie zezwolenia przed rozstrzygnięciem postępowania o wznowienie istotnie uniemożliwia organowi uchylenie tego zezwolenia i ponowne rozstrzygnięcie sprawy, o tyle jednakże art. 151 § 2 k.p.a. upoważnia w ocenie Sądu do sformułowania generalnej zasady, iż brak możliwości uchylenia aktu, przeciwko któremu postępowanie zostało wznowione, nie stanowi sam w sobie przeszkody ani do wznowienia postępowania, ani do przeprowadzenia kontroli kwestionowanego aktu zgodnie z art.149 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. "Czymś innym jest "odmowa uchylenia decyzji ostatecznej" a czymś innym "stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji". Skutkiem tego ostatnio wskazanego rozstrzygnięcia jest bowiem pozostawienie wadliwej procesowo, ale prawidłowej merytorycznie decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, jednakże również powstanie uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach prawa cywilnego." – por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II Bk/19 257/19, publ. CBOSA. W kontekście niniejszej sprawy nie ma przy tym znaczenia ta okoliczność, iż literalnie rzecz ujmując hipoteza art.151 § 2 k.p.a. odnosi się do braku możliwości uchylenia decyzji administracyjnej, wynikającego ściśle z przyczyn wskazanych w art.146 (tj. z racji upływu terminów przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji, przewidzianych w art.146 § 1 oraz z racji tego, iż w myśl art.146 § 2 nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Mając na uwadze analizowany wcześniej brak możliwości pogodzenia stanowiska o wyłączeniu dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego po upływie okresu, na który decyzja administracyjna, wydana w postępowaniu będącym przedmiotem żądania o wznowienie została wydana, z generalnym wymogiem zapewnienia możliwości skontrolowania każdej decyzji administracyjnej według kryteriów z art.145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. (w sytuacji, w której kontroli takiej nie można przeprowadzić w innym nadzwyczajnym trybie administracyjnym) uznać należy, na zasadzie wnioskowania a fortiori, iż w/w art.151 § 2 k.p.a., regulujący sposób rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego na podstawie art.145 i nast. k.p.a. w sytuacji braku możliwości uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej w sprawie, w której postępowanie wznowiono – stosuje się również do sytuacji, w której w/w brak możliwości uchylenia decyzji wynika z upływu okresu jej obowiązywania przed zakończeniem postępowania o wznowienie. Również w takim wypadku (w sytuacji, w której istotnie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania) organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których decyzja ta nie może zostać uchylona. 4. Rozpoznając sprawę ponownie, Minister na zasadzie art.31 § 2 k.p.a. wznowi z urzędu postępowanie zakończone przedmiotowym zezwoleniem oraz przeprowadzi, stosownie do wymogów z art.149 § 2 k.p.a., postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W sytuacji, o której mowa w art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. (stwierdzenie braku przesłanki do wznowienia postępowania) Minister umorzy postępowanie w sprawie na podstawie art.105 k.p.a., natomiast w razie potwierdzenia się tej przesłanki wyda orzeczenie przewidziane w art.151 § 2 k.p.a. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.