II SAB/Po 89/19

Dnia 26 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska–Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 roku sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektor Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku D. C. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej tj. odpisu grafiku planów dyżurów pielęgniarskich za miesiąc kwiecień 2019 roku w Zakładzie Karnym we [...]. Pismo zostało przesłane do Sądu Okręgowego w [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku D. C. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej tj. odpisu grafiku planów dyżurów pielęgniarskich za miesiąc czerwiec 2019 roku w Zakładzie Karnym we [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku Wiceprezes Sądu Okręgowego w [...] przesłał oryginał wniosku z dnia [...] czerwca 209 roku (data wpływu [...] czerwca 2019 roku) – zgodnie z właściwością do Dyrektora Zakładu Karnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku, nr [...], Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego poinformował wnioskodawcę D. C. (w odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] czerwca 2019 roku), iż "dyżury pielęgniarskie w dni powszechnie odbywają się w godz. 7.00 – 15.00, w godzinach 12.00 – 20.00 dwie pielęgniarki (dyżur popołudniowy). Natomiast dyżury pielęgniarskie w dni świąteczne i weekendy odbywają się w godzinach: 7.00 – 15.00 dwie pielęgniarki". Pismem z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...], Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego poinformował wnioskodawcę D. C. (w odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] czerwca 2019 roku dotyczące udostępnienia odpisu grafiku dyżurów pielęgniarskich za miesiąc kwiecień 2019 roku) – przesłane według właściwości przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] przy pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku, sygn. akt [...] – iż podtrzymał odpowiedź, która została udzielona w dniu [...] czerwca 2019 roku przy piśmie nr [...] Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej w związku z pismem z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...] W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 roku zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie odpisu grafiku dyżurów pielęgniarskich za miesiąc kwiecień 2019 roku. Dyrektor Zakładu Karnego nie udostępnił wnioskodawcy informacji publicznej. Jednocześnie skarżący odwołał się do pisma z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...], którym również nie udostępniono wnioskowanej informacji. Natomiast informacja, o której udostepnienie się zwrócił do Dyrektora Zakładu Karnego jest informacją publiczna, a postawa aparatu zobowiązanego do udostępnienia tej informacji sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna. Odpowiadając na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku przesłanym do Sądu Okręgowego w [...], a przesłanym według właściwości do Zakładu Karnego we [...], skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej dotyczącej dyżurów pielęgniarskich w miesiącu kwietniu 2019 roku. Pismem z dnia [...] lipca 2019 roku udzielono skarżącemu informacji powołując się na wcześniejsze pismo, które otrzymał w odpowiedzi na pytanie dotyczące dyżurów pielęgniarskich w czerwcu 2019 roku. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2019 roku adwokat M. P. jako ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że odpowiedź Zakładu Karnego na skargę odnosi się do skargi "o udzielenie informacji publicznej", tymczasem przedmiotem skargi jest "bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, które to przedmioty skarg nie są tożsame (są to odmienne przedmioty zaskarżenia). Jest to tym bardziej istotne, że w skardze skarżący odwołuje się do wniosku z dnia [...] czerwca 2019 roku, podczas gdy odpowiedź na skargę dotyczy wniosku z dnia [...] czerwca 2019 roku. Nadto wniosek z dnia [...] czerwca 2019 roku dotyczył "dyżurów pielęgniarskich za miesiąc kwiecień 2019 roku", a w odpowiedzi na skargę wskazano, że odpowiedź na wniosek skarżącego zawarto w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 roku, w którym jednak wskazano, że stanowi ono odpowiedź na wniosek z dnia [...] czerwca 2019 roku. Co więcej, w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 roku nie podano "dyżurów pielęgniarskich za miesiąc kwiecień 2019 roku, o co wnosił skarżący, lecz jedynie w ogólności wskazano terminy dyżurów pielęgniarskich (pismo posługuje się określeniem w czasie teraźniejszym, odbywają się" podczas gdy wniosek dotyczył czasu przeszłego). Zdaniem pełnomocnika wszystkie okoliczności uzasadniają zakwalifikowanie skargi jako zasadnej skargi na bezczynność, skoro skarżący wprost zaskarżył bezczynność w przedmiocie wniosku z [...] czerwca 2019 roku, a organ administracji nie wykazał by w istocie do tego wniosku się odniósł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 roku, sygn. akt III SAB/Gl 3/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. W kontrolowanej sprawie stan prawny ma oparcie w regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z. 2019 r. poz.1429 - zwanej dalej u.d.i.p.). W myśl art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Skarżący zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. Z kolei organ ten stoi na stanowisku, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lipca 2019 roku odsyłającym do odpowiedzi przy piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wyjaśniając, że zostały w nim zawarte informacje dotyczące grafiku dyżurów pielęgniarskich w Zakładzie Karnym we [...]. Kwestia, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji był podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy nie była sporna. Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Dyrektor Zakładu Karnego, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne. W ocenie Sądu za niesporne należało uznać, że żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieściło się w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej, obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a więc bezspornie również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego. Ponadto zgodne z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Z kolei dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy – art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zatem odpis grafiku dyżurów pielęgniarskich w Zakładzie Karnym we [...] udzielony przez Dyrektora Zakładu Karnego (a więc funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego), stanowi dokument podlegający udostępnieniu w trybie ww. ustawy (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 351/17 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Istotę sporu stanowiła natomiast kwestia czy organ podjął wymagane prawem działanie, czy też pozostawał w chwili złożenia skargi względnie czy nadal pozostaje w bezczynności. W ramach kontroli zgodności z prawem postępowania wymienionego podmiotu, podkreślenia wymagało, że rozpoznając wniosek złożony na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powinien podjąć działanie w formie; 1) czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze wskazaniem podstaw tej oceny; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Zakładu Karnego, zachował wskazany termin 14 dni i poinformował wnioskodawcę pismem z [...] lipca 2019 roku, że żądana informacja została udzielona w dniu [...] czerwca 2019 roku przy piśmie nr [...] W tym względzie nie można pominąć, że D. C. zwrócił się o udzielenie informacji na temat grafiku planów dyżurów pielęgniarskich za miesiąc kwiecień 2019 roku w Zakładzie Karnym we [...] pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku, które zostało przesłane do Sądu Okręgowego w [...] i wpłynęło tam dnia [...] czerwca 2019 roku. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku Wiceprezes Sądu Okręgowego w [...] przesłał oryginał wniosku z dnia [...] czerwca 209 roku do Dyrektora Zakładu Karnego. Wskazane pismo przekazujące wniosek skarżącego według właściwości wpłynęło do Zakładu Karnego we [...] w dniu [...] lipca 2019 roku. Dopiero w tym dniu otworzył się termin do dokonania stosownej czynności – to jest termin do udzielenia odpowiedzi na pytanie skarżącego dotyczące informacji publicznej w kwestii dyżurów pielęgniarskich w miesiącu kwietniu 2019 roku. W rezultacie Dyrektora Zakładu Karnego zachował ustawowy 14-dniowy termin kierując do D. C. pismo z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...] W ocenie Sądu, powyższe pismo Dyrektor Zakładu Karnego z dnia [...] lipca 2019 roku czyniło również zadość obowiązkowi spoczywającemu na tym organie w kwestii merytorycznej. Organ administracji w dopuszczalnej formie poinformował wnioskodawcę o dyżurach pielęgniarskich w Zakładzie Karnym we [...] w kwietniu 2019 roku. Pismem z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...], Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego poinformował bowiem wnioskodawcę, iż w kwestii grafiku dyżurów pielęgniarskich za miesiąc kwiecień 2019 roku podtrzymał odpowiedź, która została udzielona wnioskodawcy w dniu [...] czerwca 2019 roku przy piśmie nr [...] odnoszącym się do grafiku dyżurów pielęgniarskich w czerwcu 2019 roku w Zakładzie Karnym we [...]. Wprawdzie odpowiedź udzielona przez organ administracji miała charakter odesłania, ale w tym względzie dotyczyło ono informacji publicznej, która został już wcześniej udzielona skarżącemu i musiała zatem być w jego posiadaniu. Treść pisma z dnia [...] czerwca 209 roku, nr [...] jakie zostało skierowane przez Zastępcę Dyrektora Zakładu Karnego do D. C. w kwestii dyżurów pielęgniarskich w czerwcu 2019 roku w sposób jasny i jednoznaczny informowała, że "dyżury pielęgniarskie w dni powszechnie odbywają się w godz. 7.00 – 15.00, w godzinach 12.00 – 20.00 dwie pielęgniarki (dyżur popołudniowy). Natomiast dyżury pielęgniarskie w dni świąteczne i weekendy odbywają się w godzinach: 7.00 – 15.00 dwie pielęgniarki". W ten sposób zastosowane przez organ odesłanie było wystarczające do uznania, że pismem z dnia [...] lipca 2019 roku Dyrektor Zakładu Karnego poinformował D. C., że dyżury pielęgniarskie w dni powszechnie odbywały się w godz. 7.00 – 15.00, w godzinach 12.00 – 20.00 dwie pielęgniarki (dyżur popołudniowy). Natomiast dyżury pielęgniarskie w dni świąteczne i weekendy odbywały się w godzinach: 7.00-15.00 dwie pielęgniarki. W piśmie z [...] lipca 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego nie udzielił wprawdzie wprost informacji na temat dyżurów, które miały miejsce w kwietniu 2019 roku, ale nie ma żadnej wątpliwości, że udzielił wystarczającej w swojej treści informacji na temat systemu oraz planu pracy pielęgniarek, z której wynika odpowiedź na pytanie w jaki sposób były zorganizowane i odbywały się dyżury pielęgniarskie we wspomnianym okresie w jednostce Zakładu Karnego we [...] Mając na względzie powyższe nie można czynić organowi zarzutu bezczynności w rzeczonym przedmiocie. Tym samym, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 P.p.s.a.