II SA/Kr 125/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Wojewody z 20 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Nr [...].[...] z 18 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Przebudowa budynku użytkowego specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego nr [...] w K. na specjalistyczny ośrodek edukacyjno-dydaktyczny [...] w K., dz. nr [...] obr. [...]". Decyzja ta stała się ostateczna od 2 lutego 2017 r. Na wniosek inwestora: [...] Zgromadzenia Księży Ś. P. złożony 28 maja 2019 r, decyzją Nr [...].[...] z 11 lipca 2019 r., Prezydent Miasta K. orzekł o zmianie decyzji nr [...].[...] z 18 stycznia 2017 r., zatwierdził projekt budowlany zamienny dla inwestycji pn.: "Przebudowa budynku użytkowego specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego nr [...] w K. na specjalistyczny ośrodek edukacyjno-dydaktyczny [...] przy [...] w K., dz. nr [...] obr. [...]" i udzielił pozwolenia na budowę w zakresie zmian: - zmiany sposobu użytkowania specjalistycznego ośrodka edukacyjno-dydaktycznego Ojców [...] - zmiany układu funkcjonalnego piwnic, parteru, l piętra oraz poddasza budynku; - korekta układu funkcjonalnego łazienek przy pokojach od 2-4 pietra; - przedłużenie istniejącego szybu windowego do poziomu piwnic; konstrukcja: - przedłużenie istniejącego szybu windowego do poziomu piwnic; instalacje: - zmiany instalacyjne wod.-kan.-c.o., elektryczne, słaboprądowe, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji wynikające ze zmian branży architektonicznej i zmiany sposobu użytkowania budynku. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. - współwłaściciel działki nr [...] i nr [...]. Wojewoda postanowieniem z dnia 20 listopada 2019 r., znak [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 11 lipca 2019 r. - gdyż wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną w sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 Pb, regulując kwestię kręgu stron na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.. Z kolei z art. 3 pkt 20 Pb wynika, że przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu w tym zabudowy, tego terenu. W postępowaniu administracyjnym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z 18 stycznia 2017 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji pn.: "Przebudowa budynku użytkowego specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego nr [...] w K. na specjalistyczny ośrodek edukacyjno-dydaktyczny [...], dz. nr [...] obr. [...]" skarżąca Spółdzielnia nie była stroną postępowania, jednakże, ta kwestia może być przedmiotem wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast nie może być przedmiotem niniejszego postępowania tj. w sprawie odwołania od decyzji o zmianie pozwolenia. Wyjaśnić należy, iż postępowanie w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem i obszar oddziaływania obiektu co do zasady powinien być ustalany odpowiednio do zakresu tej zmiany. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zmianie decyzji Nr [...] wydanej 18 stycznia 2017 r. oraz zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie opisanych wyżej zmian, obszar oddziaływania projektowanego obiektu, określono jako obejmujący jedynie działkę inwestycyjną nr [...] obr. [...] w K.. Współwłaściciel nieruchomości dz. nr [...] i nr [...] przy ul [...] w K. - Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. nie została uznana przez organ l instancji za stronę postępowania zakończonego tą decyzją. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego w tym z analizy projektu budowlanego zamiennego wynika, wbrew twierdzeniom Skarżącej, że nie są planowane roboty budowlane na terenie działek stanowiących Jej współwłasność, ponadto zmiana pozwolenia na budowę nie obejmuje wykonania otworów okiennych w ścianie przy granicy nieruchomości sąsiedniej, zatem brak jest podstaw do uznania, że właściciele nieruchomości posiadają indywidualny interes prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Reasumując stwierdzić należy, że opisane wyżej zmiany projektu budowlanego pozostają bez jakiegokolwiek wpływu i nie wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu w tym zabudowie nieruchomości sąsiednich. Ponadto pismo Spółdzielni Mieszkaniowej Pracowników PKZ w K. z 1 sierpnia 2019 r. zostało wniesione po terminie (otwartym dla stron postępowania) do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z 11 lipca 2019 r. W treści pisma zawarto wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Art. 134 k.p.a. stanowi: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Treść przytoczonego wyżej przepisu obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania, l tak, w wyroku z 5.01.2016 r. sygn. akt: II OSK 1067/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a." (por. wyroki NSA z 16.07.2002 r., sygn. akt II SA 2230/00 M.Prawn. [...]/916, z 7.04.2009 r., sygn. akt II OSK 505/08). Zatem, w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z 11 lipca 2019 r., brak jest podstaw do badania tej kwestii w niniejszym postępowaniu. Ponieważ ww. decyzja nie została Wnioskodawczyni doręczona (brak terminu doręczenia), zatem brak jest możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Opisane wyżej postanowienie Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa, zarzucając mu 1. naruszenie przepisów postępowania, a to m.in.: a) art. 7 , art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a nawet z błędnym jego ustaleniem, w szczególności poprzez: (i) wskazanie (pomimo braku podstaw ku temu i braku wskazania dowodów, z których twierdzenia takowe organ wywodzi), iż przedmiotowa inwestycja - w zakresie wnioskowanych zmian - nie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie tj. na działki nr [...] i [...] - których współwłaścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, a zatem brak jest podstaw do uznania Spółdzielni jako podmiot, któremu winien przysługiwać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, tym bardziej że zdaniem organu przymiot ten nie przysługiwał Spółdzielni również w postępowaniu, którego przedmiotem było wydanie pierwotnego pozwolenia na budowę, (ii) błędne ustalenie, że Spółdzielni Mieszkaniowej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego przedmiotem było wydanie pierwotnego pozwolenia na budowę - podczas gdy tut. organ posiadał wiedzę o wydanym w dniu 11.09.2019 roku postanowieniu Prezydenta Miasta K. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr '[...] z dnia 18.01.2017 r. z uwagi na brak występowania Spółdzielni Mieszkaniowej w charakterze strony, mimo posiadania takiego przymiotu. b) przepisu art. 124 § 2 k.p.a., 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w szczególności: (i) całkowity brak wskazania w jakim zakresie Organ II Instancji dokonał analizy zamiennego projektu budowlanego oraz zbadania zakresu oddziaływania proponowanych do wykonania robót zamiennych, (ii) ograniczenie się jedynie - co wynika z treści uzasadnienia zaskarżanego rozstrzygnięcia - do stwierdzenia, że przedmiotowe roboty nie są planowane do wykonania na terenie działek stanowiących współwłasność Spółdzielni, jak również, że nie obejmują wykonania otworów okiennych w ścianie przy granicy nieruchomości, przy jednoczesnym zaniechaniu wyjaśnienia oddziaływania innych robót na nieruchomości Spółdzielni, a w tym prac polegających na: zmianie sposobu użytkowania budynku, przedłużenia istniejącego szybu windowego do poziomu piwnic, zmian w konstrukcji oraz zmian w zakresie wentylacji mechanicznej oraz klimatyzacji, których charakter - w odniesieniu do innych okoliczności faktycznych sprawy - w tym ulokowania na dachu budynku urządzeń generujących hałas emitowany wprost na nieruchomości sąsiednie oraz posadowienia budynku w granicy (a nawet z jej naruszeniem) - winien przesądzić o objęciu nieruchomości należących m.in. do Spółdzielni Mieszkaniowej -jako znajdujących się w obszarze oddziaływania tych robót, (iii) brak ustosunkowania się, a tym samym zaniechanie analizy - twierdzeń pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej, zawartych w odwołaniu a dotyczących m.in. wykonywania instalacji wentylacji i klimatyzacji powodującej hałas i immisje na nieruchomości sąsiednie, (iv) brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej postanowienia, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania Organu II Instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; 2) naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżąca nie miała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę dla spornych robót, podczas gdy nieruchomości, których jest współwłaścicielem, znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; b) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane poprzez wadliwie określenie kręgu stron postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, nieprzyznającego statusu strony Skarżącej, podczas gdy jest ona właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu; c) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego poprzez braku poszanowania przez Starostę występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie Skarżącej (i jej członków - mieszkańców nieruchomości) na pogorszenie sposobu korzystania, zagospodarowania i stanu technicznego należących do niej nieruchomości, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych przedmiotowymi robotami. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II Instancji, a także o zasądzenie od organu pozwanego na rzecz Strony Skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody o niedopuszczalności odwołania skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji o zmianie pozwolenie na budowę, wydanej przez Prezydenta Miasta K.. Zgodnie z art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W świetle ugruntowanych już poglądów doktryny i orzecznictwa, jeżeli odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, bo postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, weryfikacja tych twierdzeń, wymagająca dokonania czynności wyjaśniających, nie jest możliwa na tym wstępnym etapie postępowania odwoławczego. W takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, dokonanie weryfikacji i gdy wypadnie ona negatywnie - umorzenie postępowania odwoławczego (por. przykładowo: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 678; P. Glibowski, op. cit., s. 962 oraz powoływane tam orzecznictwo). Jednakże brak legitymacji procesowej pozwala na uznanie odwołania za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych w przypadkach oczywistych, nie budzących żadnych wątpliwości. Gdyby przyjąć inaczej, organ odwoławczy zawsze i niezależnie od stanu faktycznego, musiałby uznać za wiążące zawarte w odwołaniu twierdzenia strony, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku w tym znaczeniu, iż organ drugiej instancji jest obowiązany rozpatrzyć to odwołanie i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Gdyby to stanowisko uznać za trafne, wówczas praktycznie organ odwoławczy nie mógłby orzekać o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną w rozumieniu art. 28, bowiem nawet ogólnie wyrażone niezadowolenie tej osoby z wydanej decyzji czyniłoby z niej stronę postępowania odwoławczego w znaczeniu subiektywnym. W konsekwencji należy stwierdzić, iż organ odwoławczy orzeka w formie postanowienia o niedopuszczalności z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28. (Wróbel Andrzej. Art. 134. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII. Wolters Kluwer Polska, 2020.) Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest zatem zakres zmian pozwolenia na budowę, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. od której odwołała się skarżąca w niniejszej sprawie. Zmiany te dotyczyły: zmiany sposobu użytkowania specjalistycznego ośrodka edukacyjno-dydaktycznego Ojców [...]; zmiany układu funkcjonalnego piwnic, parteru, l piętra oraz poddasza budynku; korekty układu funkcjonalnego łazienek przy pokojach od 2-4 pietra; przedłużenia istniejącego szybu windowego do poziomu piwnic; zmian dotyczących instalacji wod.-kan.-c.o., elektrycznej, słaboprądowej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji wynikające ze zmian branży architektonicznej i zmiany sposobu użytkowania budynku. Z powyższego zakresu zmian wynika, że dotyczą one wewnętrznych części budynku i nie mogą wpływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości strony skarżącej. W szczególności nie upatruje skarżąca potencjalnego naruszenia swojego interesu prawnego w zmianie sposoby użytkowania nieruchomości, ale – jak wynika ze złożonego odwołania - w tym, że roboty budowlane wykonywane są na terenie nieruchomości skarżącej, do czego inwestor nie posiada tytułu prawnego, jak również inwestycja ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Argumenty te nie zostały w odwołaniu rozwinięte, jednak wskazują one na to, jak słusznie wskazał organ, że skarżąca w istocie swojego interesu prawnego upatruje w zakresie robót wynikających z pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (z 2017 r.). Podobne wnioski wynikają z pisma pełnomocnika skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z dnia 28 czerwca 2019 r. (k. 16 akt adm.), w którym wskazuje na fakt wykonania już robót budowlanych, polegających na wykonaniu izolacji termicznej na elewacji od strony podwórka (od strony nieruchomości skarżącej) wraz z opaską żwirową, otworów okiennych i drzwiowych oraz zainstalowaniu na dachu konstrukcji pod budowę instalacji klimatyzacji lub wentylacji mechanicznej. Decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę kończy jednak odrębną sprawę administracyjną, nie jest zatem możliwe poszukiwanie interesu prawnego w sprawie niniejszej poprzez pierwotny projekt budowlany. Innymi słowy zupełnie prawdopodobna może być sytuacja, w której w postępowaniu administracyjnym zakończonym pierwotnym pozwoleniem na budowę skarżąca może mieć przymiot strony, równocześnie jednak przymiot ten nie będzie jej przyznany w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę, co wynika z zakresu dokonanych w projekcie zmian. W szczególności ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego (tom II k. 135 – instalacja wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, rzut dachu) wynika, że zmiana dotyczy wyłącznie przekroju kanału wentylacyjnego z prostokątnego o wymiarach 200x160 mm na przekrój okrągły o średnicy 160 mm. Natomiast pozostałe elementy tych instalacji pozostają niezmienne wobec projektu pierwotnego. W związku z tym wszystkie zarzuty i twierdzenia skargi nawiązujące do pierwotnego pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Nr [...].[...] z 18 stycznia 2017 r. Prezydenta Miasta K., są nieuzasadnione i w niniejszym postępowaniu bezprzedmiotowe. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 127a § 2 Kpa, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Jedyną stroną postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie był inwestor, który w dniu 12 lipca 2019 r. zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania. W literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie nie kwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696 K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). Skoro zaś tak, to w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania dla "strony pominiętej" upływałby w dniu 26 lipca 2019 r. Odwołanie skarżącej złożone zostało natomiast w dniu 6 sierpnia 2019 r., a zatem złożone zostało od decyzji ostatecznej i prawomocnej, a zatem jest niedopuszczalne również z tego względu. Rację ma również organ wskazując, że skoro decyzja organu I instancji nie została stronie doręczona, to nie otwarł się dla niej termin do wniesienia odwołania, a zatem nie może zostać rozpoznany wniosek o jego przywrócenie. Sąd nie dopatrzył się także zarzucanych w skardze naruszeń prawa procesowego tj. art.7,art. 8, art. 77§ 1 i 107 § 1 i § 3 Kpa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Na koniec wskazać jeszcze należy, że odpis wyroku oddalającego skargę doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej 31 marca 2020r. Wniosek o sporządzenie uzasadnienia został złożony 8 kwietnia 2020 r. (data nadania przesyłki poleconej). Jednak zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wobec powyższego wniosek o uzasadnienie wyroku nie został złożony po terminie.