II OSK 2819/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 125/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 125/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa budynku użytkowego specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego nr [...] w K. na specjalistyczny ośrodek edukacyjno-dydaktyczny [...] przy ul. [...] w K., dz. nr[...], obr. [...]", oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przez sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, b. art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego uznania, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja w zakresie zatwierdzonych nią zmian w projekcie budowlanym nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, których współwłaścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i w jej wyniku brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wydania przez organ administracyjny decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i braku uszanowania przez Wojewodę występujących w obszarze oddziaływania planowej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącej (oraz jej członków, mieszkańców nieruchomości) na pogorszenie warunków korzystania ze stanowiącej ich własność nieruchomości, a także jej zagospodarowania i stanu technicznego, d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i w jej wyniku brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wydania przez organ administracyjny decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec naruszenia art. 124 § 2, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 i art. 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, a w szczególności: i. zaniechanie wskazania zakresu badania projektu zamiennego, a także wynikającego z niego zakresu oddziaływania planowanych robót, ii. wynikające jedynie z treści uzasadnienia twierdzenie, że projekt zamienny nie wpływa na działki stanowiące współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej [...], a ponadto, że roboty nie obejmują wykonania otworów okiennych w ścianie przy granicy nieruchomości, przy jednoczesnym zaniechaniu odniesienia się do innych planowanych na tym terenie prac, w szczególności do polegających na zmianie w konstrukcji i zakresie funkcjonowania wentylacji mechanicznej oraz klimatyzacji, których charakter, z uwagi na emitowany hałas, powinien przesądzić o objęciu nieruchomości należących m.in. do Spółdzielni Mieszkaniowej [...], obszarem oddziaływania tych robót; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, zakładającą, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania ze względu na zakres dokonywanych w projekcie zmian, przy jednoczesnym ustaleniu, że zmiany projektu dotyczą sfery oddziaływania na nieruchomość skarżącej, jednak nie zmieniają charakteru tego oddziaływania w taki sposób, aby skarżąca uzyskała przymiot strony tego postępowania, przy całkowitym pominięciu okoliczności, że skarżąca nie była stroną postępowania o zatwierdzenie pierwotnego projektu budowlanego (pomimo bezspornego posiadania tego przymiotu, przesądzonego przez właściwe organy, w ramach postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą pierwotny projekt budowlany), b. art. 28 k.p.a. i błędne jego zastosowanie poprzez odmowę przyznania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] interesu prawnego w sprawie, c. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ustanawiającego gwarancję dla obywateli do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd poprzez oddalenie wniesionej skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd pierwszej Instancji, tak jak organy administracyjne obu instancji, w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa, całkowicie pominął prawnie chroniony interes skarżącej kasacyjnie, wynikający z prawa własności nieruchomości, prawa do jej zagospodarowania i korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. O powyższym świadczy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które (podobnie jak i uzasadnienie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji), składa się w istocie z bardzo ogólnych stwierdzeń odmawiających przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu ze względu na zakres projektu zamiennego. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie oba projekty zarówno pierwotny, jak i zmieniający, w zakresie wentylacji i klimatyzacji, bezpośrednio ingerują w interes prawny sąsiadujących z działką inwestora nieruchomości i to w sposób niekorzystny. Autorytatywne, a równocześnie całkowicie błędne, twierdzenie, że zakres zmian dotyczy jedynie wewnętrznych części budynku i nie wpływa na wykonywanie prawa własności nieruchomości skarżącej kasacyjnie, powstało na skutek braku prawidłowej interpretacji projektu i możliwości odniesienia się do niego, której to możliwości pozbawiono skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej są ściśle ze sobą powiązane, a ich istota sprowadza się do tego, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej nieruchomości. Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym, kto ma przymiot strony, rozstrzyga Prawo budowlane. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania została uregulowana w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i zgodnie z nią przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn.: Przebudowa budynku użytkowego specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego nr [...] w K. na specjalistyczny ośrodek edukacyjno-dydaktyczny [...] przy ul. [...] w K., dz. nr [...], obr. [...], Śródmieście. Planowane zmiany dotyczyły zmiany sposobu użytkowania specjalistycznego ośrodka edukacyjno-dydaktycznego [...] na Dom Zgromadzenia Księży (...) z Kaplicą (...) oraz Instytut Rodziny (....)[...]; zmiany układu funkcjonalnego piwnic, parteru, l piętra oraz poddasza budynku; korekty układu funkcjonalnego łazienek przy pokojach od II do IV piętra; przedłużenia istniejącego szybu windowego do poziomu piwnic; zmian dotyczących instalacji wod.-kan.-c.o., elektrycznej, słaboprądowej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji wynikających ze zmian w branży architektonicznej i zmiany sposobu użytkowania budynku. Także w przypadku takiego postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie stron postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Co więcej, ponieważ jest ono postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego pierwotnego pozwolenia na budowę, to krąg stron w obu tych postępowaniach nie musi być tożsamy. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę kończy odrębną sprawę administracyjną, nie jest więc możliwe poszukiwanie w niej interesu prawnego poprzez pierwotny projekt budowlany. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że na terenie działek, stanowiących współwłasność skarżącej kasacyjnie, nie są planowane roboty budowlane, a zmiana pozwolenia na budowę nie obejmuje wykonania otworów okiennych w ścianie przy granicy nieruchomości sąsiedniej. Skoro przedmiotowe zmiany dotyczą wewnętrznych części budynku i pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na nieruchomości sąsiednie, to nie mogą wpływać na wykonywanie prawa własności skarżącej kasacyjnie, w tym na możliwość zagospodarowania jej nieruchomości. Jeśli zatem przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości skarżącej kasacyjnie, nie można jej przypisać statusu strony w tym postępowaniu (a contrario wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/18, LEX nr 3047089). Na marginesie należy ponadto przypomnieć, że przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika, a okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1126/19, LEX nr 3078553). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazuje na ewentualne, przyszłe problemy związane z emitowaniem hałasu przez projektowane nowe urządzenia wentylacyjne i klimatyzacyjne – taka obawa nie może jednak być brana pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3753/18, LEX nr 2787771). Na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3183/15, LEX nr 2384023). W niniejszej sprawie organ odwoławczy, a za nim sąd wojewódzki, prawidłowo uznały, że odwołanie złożone przez skarżącą kasacyjnie było niedopuszczalne. Okoliczności sprawy w sposób oczywisty i niebudzący żadnych wątpliwości wskazują, że skarżąca kasacyjnie nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a więc nie miała legitymacji do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2019 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.