III SA/Gl 1111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekt. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 27 listopada 2015 r. nr 83/XIV/2015 w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części jej zaskarżenia tj. § 6 oraz załączniku nr 2 i 3 uchwały § 12 pkt 5, § 14, § 58 ust. 2 i 4, § 17 oraz § 41, § 21 ust. 2 i 3, § 24, § 63 ust. 2, § 65 ust. 1, § 67 oraz § 68, § 103, § 104, § 105 ust. 1 i ust. 2, § 106, § 112 ust. 1, a także § 114 w zakresie wyrazów ,,po ich formalnym przyjęciu’’ Wojewoda Śląski skargą z 7 listopada 2019 r., działając na podstawie art., 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej "ustawa" lub "usg") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 83/XIV/2015 Rady Gminy Mykanów z dnia 27 listopada 2015 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Mykanów, w części określonej w: a) § 6 uchwały oraz załączniku Nr 2 i Nr 3 do uchwały, jako sprzecznej z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 38), b) § 12 pkt 5, § 14 oraz § 58 ust. 2 i 4 uchwały, jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze usg, c) § 17 oraz § 41 uchwały - jako niezgodnej z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 usg, d) § 21 ust. 2 i ust. 3 uchwały, jako niezgodnej z art. 30 ust. 2, art. 33 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 usg oraz art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.), e) § 24 Statutu, jako niezgodnej z art. 11 b ust. 1 usg, f) § 58 ust. 2 (rozpoczynający się od wyrazów "Komisje Rady mogą podejmować współpracę), jako niezgodnej z art. 21 ust. 1 i 3 usg, g) § 63 ust. 2 uchwały, jako niezgodnej z art. 24 ustawy, h) § 65 ust. 1 uchwały, jako niezgodnej z art. 449 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 112 ze zm., dalej: Kw), i) § 67 oraz § 68 uchwały, jako niezgodnej z art. 22 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 usg j) § 103 uchwały, jako niezgodnej z art. 31 ustawy, k) § 104 uchwały, jako niezgodnej z art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy, l) § 105 ust. 1 uchwały, jako niezgodnej z art. 33 ust. 1 ustawy, m) § 105 ust. 2 uchwały, jako niezgodnej z art. 33 ust. 2 ustawy, n) § 106 uchwały, jako niezgodnej z art. 33 ust. 4 ustawy, o) § 112 ust. 1 uchwały, jako niezgodnej z art. 37a ustawy, p) § 114 uchwały w zakresie wyrazów: "po ich formalnym przyjęciu", jako niezgodnej z art. 61 Konstytucji RP, art. 11 b ustawy oraz art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.). W jej motywach podniósł, że na sesji w dniu 27 listopada 2015 r. Rada Gminy Mykanów podjęła uchwałę Nr 83/XIV/2015 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Mykanów. Uchwała ta została uchylona mocą § 96 uchwały Nr 85/XI/2019 Rady Gminy Mykanów z dnia 27 września 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Mykanów (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 6565) i nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Wskazał przy tym, że okoliczność, iż uchwała już nie obowiązuje, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Inne są bowiem skutki prawne wywołane uchyleniem aktu a inne - stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Zaakcentował przy tym, że zaskarżona uchwała, w okresie obowiązywania wywołała skutki prawne. Następnie zauważył, że w § 6 ust. 1 przedmiotowej uchwały określony został opis herbu Gminy, którego wzór określa załącznik Nr 2 do statutu. Z kolei § 6 ust. 3 uchwały zawiera opis flagi, której wzór został określony w załączniku Nr 3 do statutu. W ocenie organu nadzoru za sprzeczny z prawem uznać należy zarówno § 6 przedmiotowej uchwały, jak i wzory określone w załączniku Nr 2 i Nr 3 do niej, albowiem - na co zwrócił uwagę - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Wskazany przepis, co także podniósł, stanowi normę kompetencyjną, określającą właściwość przedmiotową rady gminy. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowe upoważnienie do ustanowienia herbu flagi gminy nie mieści się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy, a ponadto regulacja ta stanowi jednoznacznie, że ustanowienie herbu i flagi gminy może nastąpić w drodze odrębnej uchwały, a zatem być przedmiotem odrębnej regulacji prawnej, a kwestie te nie powinny natomiast zostać określone w statucie. Nadto wskazał, że w § 12 Statutu określone zostały obowiązki Przewodniczącego Rady Gminy. W ramach tych obowiązków Rada wyposażyła Przewodniczącego Rady m.in. w kompetencję do czuwania nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu (§ 12 pkt 5 Statutu). Z kolei w § 14 Statutu Rada Gminy postanowiła, iż "przewodniczący, oprócz uprawnień przewidzianych w § 12 Statutu, jest upoważniony do reprezentowania Rady na zewnątrz". W opinii organu nadzoru przepisy te pozostają w sprzeczności z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, który określa kompetencje przewodniczącego rady gminy, a w jego zastępstwie wiceprzewodniczącego. Zgodnie z powołanym przepisem zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Użycie w powołanej normie prawnej sformułowania "wyłącznie" nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przewodniczącemu rady gminy nie można przyznać innych kompetencji poza wyraźnie w niej wskazanymi, tj. do organizowania pracy rady oraz do prowadzenia obrad rady. Czynności te mają charakter czynności materialno-technicznych (por. Komentarz do art. 19 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591), [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II. LEX). Statut jednostki samorządu terytorialnego może zatem jedynie precyzować zadania przewodniczącego rady w tym zakresie, ale nie może nakładać na niego innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji, niż te, które wynikają z ustawy i mieszczą się w pojęciu "organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady". Tym samym należy uznał, iż kompetencje przewodniczącego rady do reprezentowania rady na zewnątrz oraz czuwania nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych mandatu nie mieszczą się w zakresie uprawnień i obowiązków wynikających z powołanego wyżej przepisu art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy. Jednocześnie wskazał, że brak jest w ustawie przepisu, na podstawie którego rada gminy mogłaby wyposażyć osobę pełniącą funkcję przewodniczącego rady w dodatkowe prawa i obowiązki, inne niż wskazane w ustawie. Podobne stanowisko, na co zwrócił uwagę, zajął: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 515/16, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA 1525/00 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 396/08). W dalszych motywach stwierdził, że zastrzeżenia te dotyczą również § 58 ust. 2 i 4 Statutu, przewidującego, uprawnienie Przewodniczącego Rady do przewodniczenia wspólnemu posiedzeniu Komisji (ust. 2) oraz uprawnienie Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady, koordynującego pracę komisji Rady do zwołania posiedzenia komisji i nakazania złożenie Radzie sprawozdania. Zaakcentował, że stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy, komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Rada gminy może zatem żądać złożenia dodatkowego sprawozdania z działalności komisji, natomiast nie ma podstawy do wyposażenia Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady w uprawnienie, polegające na możliwości nakazania komisjom złożenia sprawozdania Radzie Gminy. Zdaniem organu nadzoru za niezgodną z prawem należy uznać regulację zawartą w § 17 Statutu. W przepisie tym Rada postanowiła, iż "obsługę rady i jej organów zapewnia pracownik Urzędu Gminy, zatrudniony na stanowisku ds. kancelaryjnych Rady, który w sprawach merytorycznych podlega Przewodniczącemu Rady". Powyższy przepis, w jego opinii, wykracza poza zakres upoważnienia wynikający z art. 22 ust. 1 ustawy i wkracza bezpośrednio w wyłączne kompetencje wójta gminy. Zgodnie z art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy, wójt jest kierownikiem urzędu gminy wykonującym uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wójt również jest organem właściwym do nadania w drodze zarządzenia regulaminu organizacyjnego, który określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W związku z tym osoby zatrudnione w urzędzie podlegają zwierzchnictwu służbowemu wójta gminy. Wynika to również z przepisu art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, w którym określono, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych wykonuje m. in. wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego jednoznacznie wynika, że to wyłącznie wójt gminy, jako pracodawca wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy, czyli również wobec pracownika zatrudnionego na stanowisku ds. kancelaryjnych Rady. To wójt decyduje o zakresie ich obowiązków i ma prawo do wydawania im wiążących poleceń związanych z zakresem ich zadań, określonych m.in. w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy. Jest to jego wyłączna kompetencja i uchwała organu stanowiącego gminy w tej materii jest niedopuszczalna, bowiem statut nie może ograniczać wójta w wykonywaniu względem jakiegokolwiek pracownika urzędu czynności z zakresu prawa pracy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 794/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 638/13). Ponadto zaznaczył, iż wyodrębnienie w strukturze Urzędu stanowiska ds. kancelaryjnych Rady zajmującego się obsługą Rady i jej organów nie oznacza, iż pracownik taki będzie podlegał pod względem merytorycznym Przewodniczącemu Rady, jak postanowiła Rada w § 17 Statutu. Pracownik taki służbowo podlegać będzie wyłącznie wójtowi gminy, natomiast Przewodniczący Rady może jedynie dokonywać oceny czynności wykonywanych z zakresu obsługi Rady przez pracownika i zgłaszać ewentualne uwagi wójtowi, będącemu zwierzchnikiem służbowym tego pracownika. Podobne uwagi odniósł również do regulacji zawartej w § 41 Statutu. W tym przepisie, jak przypomniał, Rada postanowiła, iż "Pracownik Urzędu Gminy, wyznaczony przez Wójta w uzgodnieniu z Przewodniczącym Rady, sporządza z każdej sesji protokół". Podkreślił tym samym, iż wyznaczenie pracownika Urzędu Gminy do wykonania określonego zadania jest wyłączną kompetencją wójta gminy. Wójt dokonuje tej czynności samodzielnie bez konieczności jej uzgadniania z Przewodniczącym Rady Gminy. Za niezgodną z prawem uznał również regulację zawartą w § 21 ust. 2 Statutu, zgodnie z którym w sesjach Rady uczestniczą: Wójt, Zastępca Wójta, Sekretarz, Skarbnik Gminy i Radca Prawny Urzędu. Zdaniem organu nadzoru zobowiązanie Wójta do udziału w sesjach rady gminy uznać należy za niezgodne z art. 30 ust. 2 ustawy, stosownie do którego do zadań wójta należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; określanie sposobu wykonywania uchwał; gospodarowanie mieniem komunalnym; wykonywanie budżetu; zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zdaniem organu nadzoru regulacja ta wyklucza nałożenie na organ wykonawczy gminy obowiązku uczestniczenia w sesjach rady. Zauważył przy tym, że takie stanowisko zgodne z prezentowanym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stwierdzając w uzasadnieniu do wyroku z 7 października 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 369/09, że "(...) uczestniczenie w sesjach rady gminy jest jedynie uprawnieniem wójta jako organu przygotowującego projekty uchwał rad gminy, a nie jest jego obowiązkiem". Za niezgodne z prawem uznał również zawarte w § 21 ust. 2 Statutu zobowiązanie zastępcy wójta, sekretarza, skarbnika gminy i radcy prawnego urzędu do uczestniczenia w sesjach rady. W ocenie organu nadzoru regulacja ta pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy, który przewiduje, że to wójt jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu. W analogiczny sposób argumentował ocenę sprzeczności z prawem § 21 ust. 3 uchwały, stosownie do której do udziału w sesji rady mogą zostać zobowiązani kierownicy lub pracownicy referatów Urzędu Gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych podlegających kontroli Rady. Nadto uznał, że § 24 Statutu sprzeczny jest z art. 11b ust. 1 ustawy, ponieważ rozszerza katalog aktów normatywnych mogących przewidywać wyłączenie jawności sesji Rady. Z przepisu ustawy jednoznacznie wynika, że możliwość taka musi wynikać wprost z przepisu ustawy, a nie - jak to określono w Statucie - z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zwrócił uwagę, że w § 58 Statutu znajdują się dwa ustępy noszące to samo oznaczenie "ust. 2". Po prezentacji sformułowań zawartych w tych regulacjach skonstatował, że przepisem tym Rada postanowiła, że Komisje Rady mogą podejmować współpracę z odpowiednimi komisjami innych gmin, zwłaszcza sąsiadujących, a nadto z innymi podmiotami, jeśli jest to uzasadnione przedmiotem ich działalności. Podniósł nadto, że przepis art. 21 ust. 3 ustawy zawiera sformułowanie, że "komisje podlegają radzie gminy". Konsekwencją tej podległości jest ciążący na komisjach obowiązek przedkładania radzie planu pracy oraz sprawozdań z działalności, ewentualnie informowania o wszelkich podejmowanych przez nią działaniach. Przepis ten, jak uznał, jednoznacznie kształtuje pozycję komisji w stosunku do rady gminy, czyniąc ją jedynie wewnętrznym organem rady gminy. Z tego powodu nie jest dopuszczalne kreowanie w statucie gminy jakiejkolwiek relacji komisji wobec innych podmiotów. Komisje jako wewnętrzne organy rady, nie są uprawnione do reprezentowania Gminy na zewnątrz. W jego ocenie za sprzeczne z prawem należy uznać także postanowienie zawarte w § 63 ust. 2 Statutu zgodnie z którym "radny w ciągu 7 dni od daty odbycia się sesji lub posiedzenia komisji, winien usprawiedliwić swoją nieobecność, składając stosowne pisemne wyjaśnienia na ręce Przewodniczącego Rady lub Przewodniczącego komisji", albowiem takie rozwiązanie, nie znajduje podstawy w przepisach prawa. Zgodnie z art. 24 ustawy radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Z powyższego przepisu nie wynika zatem konieczność usprawiedliwiania przez radnych nieobecności na sesji rady, czy posiedzeniu komisji. Ponadto, brak jest również przepisów umożliwiających wprowadzenie przez radę gminy wobec poszczególnych radnych żądania usprawiedliwiania swojej nieobecności podczas sesji rady czy też podczas prac komisji rady. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy nie była również upoważniona do zawarcia w objętym skargą akcie regulacji, o której mowa w § 65 ust. 1 Statutu, zarówno w oparciu o wskazany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak i żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z postanowieniem kwestionowanego przepisu "Przewodniczący Rady może wystawić radnym dokument, w którym stwierdza się pełnienie funkcji radnego". Przedmiotem regulacji uchwały w sprawie statutu gminy jest ustrój gminy (art. 3 ustawy). W myśl art. 22 ust. 1 ustawy, do spraw ustrojowych gminy została zaliczona organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy. Zdaniem organu nadzoru, zawarte w § 65 ust. 1 Statutu postanowienie nie dotyczy problemów natury ustrojowej, zastrzeżonych do unormowań statutowych. Podkreślił przy tym, iż Rada Gminy, wprowadzając do treści Statutu Gminy kwestionowany wyżej przepis pominęła regulacje zawarte w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy. Wyjaśnił, że stosownie do unormowania zawartego w art. 449 tej ustawy to: "Gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza". Ustawodawca wskazał zatem wprost organ uprawniony do wydawania dokumentu potwierdzającego pełnienie funkcji przez radnego. Tym organem - w przypadku gminy - jest gminna komisja wyborcza. Wydane przez ten organ zaświadczenie o wyborze, stanowi podstawowy dokument stwierdzający pełnienie funkcji radnego. Zaznaczył przy tym, że Państwowa Komisja Wyborcza - w myśl przywołanego wyżej przepisu - ustala wzór tego zaświadczenia. Zarówno wskazana norma ustawowa, określająca rodzaj dokumentu potwierdzającego pełnienie funkcji przez radnego oraz organ kompetentny do jego wydania, jak również inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa, nie upoważniają organu stanowiącego gminy do wprowadzania innego, niż przewidziany w ww. przepisie, dokumentu potwierdzającego pełnienie przez radnego funkcji. Nie sposób zatem akceptować takich postanowień statutu, których przedmiot został uregulowany w innej ustawie i został zastrzeżony dla innych organów - tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 27 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 738/08. Za sprzeczną z prawem uznał również regulację zawartą w § 67 oraz § 68 Statutu, dotyczącą organizowania wspólnych sesji z radami innych jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzoru, wskazana regulacja została przyjęta z przekroczeniem norm kompetencyjnych. Ustawa reguluje bowiem w sposób wyczerpujący tryb i zasady współpracy gminy z innymi podmiotami. Może się ona odbywać zarówno w ramach prawa publicznego (administracyjnego), jak i prywatnego (cywilnego). Na podstawie porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, czy też w ramach stowarzyszeń lub związków międzygminnych, gmina może realizować swoje zadania podejmując odpowiednie czynności wywołujące skutki prawne. Nie ma natomiast takiej możliwości w przypadku wspólnych sesji rad gmin, które są formą współpracy o charakterze wyłącznie faktycznym. W ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując odrębne uchwały. Podsumowując ten wywód za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że uregulowania obejmujące procedurę związaną z organizacją, trybem zawiadamiania, przebiegiem i finansowaniem obrad przeprowadzanych wspólnie z radami innych jednostek samorządu terytorialnego wykraczają poza ramy delegacji ustawowej wynikającej z art. 22 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy - zob. wyrok tego Sądu z 6 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 705/16. Podkreślił następnie, że wskazane przepisy wyznaczają granice swobody organu uchwałodawczego gminy w kształtowaniu treści statutu, jako aktu rangi prawa miejscowego, regulującego zagadnienia o charakterze ustrojowym. W dalszej kolejności argumentował zarzut powtórzenia regulacji ustawowych przez prawodawcę lokalnego konstatując, że modyfikacja, czy powtórzenie przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Kontynuując zanegował regulacje zawartą w § 112 ust. 1 Statutu, zgodnie z którą "Sołtys uczestniczy w sesjach Rady Gminy". Zauważył, że zgodnie z art. 37a ustawy przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Przywołany przepis ustawy daje zatem organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej, którym zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy jest sołtys, prawo do uczestniczenia w pracach rady gminy, ale nie nakłada takiego obowiązku. To od swobodnego uznania sołtysa zależy, czy weźmie on udział w posiedzeniu rady gminy, czy też nie będzie w nim uczestniczył. Zdaniem organu nadzoru obowiązek taki nie może zatem zostać wprowadzony regulacjami statutu gminy, bowiem oznacza to naruszenie powołanego wyżej art. 37a ustawy. Wskazał także na regulację § 114 Statutu Rada stanowiącą, iż "protokoły z posiedzeń Rady i Komisji podlegają udostępnieniu po ich formalnym przyjęciu - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz Statutem". W ocenie organu nadzoru postanowienie takie stanowi bezprawne ograniczenie dostępu obywateli do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, co uregulowane zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 b ustawy a także w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaakcentował, że Statut gminy, w zakresie, w jakim określa zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie może zatem wyłączać zasady jawności działania gminy i ograniczania dostępu do dokumentu jakim jest protokół sesji Rady i Komisji przed jego przyjęciem. Wprowadzając w statucie postanowienie uzależniające udostępnienie protokołu z posiedzenia rady i komisji, od jego "formalnego przyjęcia" - w jego opinii - Rada w rzeczywistości pozbawia obywateli dostępu do informacji publicznej, jaką jest protokół sesji rady, na pewnym etapie działania organów (przed przyjęciem przez radę, czy komisję). Ogranicza to tym samym możliwość uczestniczenia obywateli w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych i sprawowaniu kontroli nad tym procesem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, odnosząc się do nich wskazał m.in., że zapisy § 6 Statutu mają jedynie charakter informacyjny, a nie stanowiący. Żaden z zapisów kwestionowanego przepisu nie stanowi, iż na mocy Statutu ustanawia się herb Gminy. Z kolei w kwestii unormowania zadań przewodniczącego rady stwierdził, że zapis, iż "czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu" w żaden sposób nie narusza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a przeciwnie - w jego ocenie - "można z całą pewnością przyjąć, że prawidłowo organizując pracę rady gminy jej przewodniczący zapewnia poszczególnym radnym prawidłowe wykonywanie ich mandatów". W dalszej kolejności podał, że nie zgadza się z kwestionowaniem prawidłowości regulacji Statutowych ustanowionych w jego § 17 albowiem przepis ten ma charakter informacyjny, a nie tworzący stanowisko pracy. Ponadto, na co także zwrócił uwagę, zapis o nadzorze merytorycznym Przewodniczącego Rady Gminy nad pracownikiem ds. obsługi rady nie czyni z niego przełożonego służbowego tego pracownika, a także § 21 ust. 2 i ust. 3 albowiem przepis ten jedynie wpływa na organizację pracy rady. Nie zgodził się także z zakwestionowaniem § 24 stanowiącym o możliwości wyłączenia jawności obrad Rady wyłącznie w przypadkach przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, gdyż przepis art. ll b ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Ustawy z pewnością są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zatem nie można i w tym przypadku mówić o naruszeniu prawa. W jego ocenie także zarzut dot. niewłaściwego sformułowania § 58 Statutu budzi wątpliwości. Fakt możliwości współpracy komisji Rady z innymi podmiotami nie czyni z tych komisji podmiotów reprezentujących Gminę na zewnątrz. Zdaniem Gminy także niezasadny jest zarzut sformułowania przez Radę treści § 63 Statutu, na mocy którego radni winni potwierdzać swoją obecność na sesjach na liście obecności, a w przypadku nieobecności na posiedzeniu usprawiedliwiać swoją nieobecność w terminie 7 dni. Uznał, że "sprawą dyskusyjną jest czy zapis § 65 ust. 1 Statutu narusza prawo. Wydanie potwierdzenia o pełnieniu funkcji radnego może być traktowane jako sprawa ustrojowa gminy - tryb pracy organu stanowiącego. Podobny zresztą charakter mają zakwestionowane zapisy § 67 i § 68 Statutu". Przyznał, że postanowienia § 103, § 104, § 105 ust. 1 i ust. 2 oraz § 106 są powtórzeniami zapisów ustawowych. Zapisy są prawidłowe i obawy, że dokonując powtórzeń można doprowadzić do błędów nie stanowią trafnego zarzutu w niniejszej sprawie. Zapisy te zostały zamieszczone w dla czytelności Statutu jako całego, kompletnego aktu ustrojowego. Na zakończenie organ gminy oświadczył, iż w dniu 27 września 2019 r. Rada Gminy Mykanów podjęła uchwałę Nr 85/XI/2019 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Mykanów, w której uchylono zaskarżoną przez Wojewodę Śląskiego uchwałę Rady Gminy Mykanów nr 83/XlV/2015 z dnia 27 listopada 2015 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Mykanów (§ 96). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c) ppsa). Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zaś zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie skarżącego, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała. Mocą zaś art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 usg. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Równocześnie podkreślenia, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym. Jako że przedmiotem zaskarżenia jest Statut Gminy należy wskazać, że kompetencja do stanowienia statutów wynika już z samej normy konstytucyjnej, to jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, jednak statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią także - obok ustawy zasadniczej - ustawy zwykłe, w tym usg. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez Gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako niezgodnej m.in. z art. 19 ust. 2 w zw. z art. 11b ust. 3 usg, szeroko przy tym motywując swoje stanowisko w uzasadnieniu skargi stanowiącym rozwinięcie zarzutów wskazanych w jej petitum. Odnosząc się kolejno do wskazanych w skardze postanowień Statutu, należy przede wszystkim stwierdzić, że zarzuty skargi jak i argumenty szeroko przytoczone na ich poparcie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W drugiej zaś kolejności, że zasadne są tak zarzuty skargi jak i motywy przytoczone na ich poparcie. Tym samym, formułując powyższą ocenę, warto zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 przypomniany w wyroku WSA w Krakowie z 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 780/12. W przytoczonym powyżej orzecznictwie, z którym w pełni utożsamia się skład orzekający, stanowi się, że art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Znaczenie tej zasady było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie (por. np. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90 - "obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej, treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek, wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli". Nadto należy podnieść, iż znajdująca podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego zasada jednolitości orzecznictwa przemawia za tym, by w podobnych stanach faktycznych sądy wydawały analogiczne rozstrzygnięcia. Zatem w kontekście powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 i kształtującej się linii orzeczniczej tego Sądu, nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. I jak wskazano powyżej uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Natomiast w przypadku niestwierdzenia nieważności uchwały jej przepisy mogłyby w dalszym ciągu być stosowane w okresie jej obowiązywania, a więc od momentu wejścia uchwały w życie do czasu wejścia w życie nowej regulacji - tak też tut. Sąd w wyroku z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1069/14. Rację ma organ nadzoru kwestionując zasadność szeroko opisanych powyżej unormowań w objętej skargą uchwały, że za sprzeczny z prawem uznać należy zarówno § 6 przedmiotowej uchwały, jak i wzory określone w załączniku Nr 2 i Nr 3 do niej, albowiem upoważnienie do ustanowienia herbu flagi gminy nie mieści się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Zaś ustanowienie herbu i flagi gminy może nastąpić w drodze odrębnej uchwały, a zatem być przedmiotem odrębnej regulacji prawnej, a kwestie te nie powinny natomiast zostać określone w statucie. Podobnież należy ocenić § 12 i 14 akceptując przy tym stanowisko organu nadzoru, że przepisy te pozostają w sprzeczności z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, który określa kompetencje przewodniczącego rady gminy, a w jego zastępstwie wiceprzewodniczącego. Zgodnie z powołanym przepisem zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Użycie w powołanej normie prawnej sformułowania "wyłącznie" nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przewodniczącemu rady gminy nie można przyznać innych kompetencji poza wyraźnie w niej wskazanymi, tj. do organizowania pracy rady oraz do prowadzenia obrad rady. Sąd podziela także argumenty uzasadniające stwierdzenie nieważności § 58 ust. 2 i 4 Statutu, przewidującego, uprawnienie Przewodniczącego Rady do przewodniczenia wspólnemu posiedzeniu Komisji (ust. 2) oraz uprawnienie Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady, koordynującego pracę komisji Rady do zwołania posiedzenia komisji i nakazania złożenie Radzie sprawozdania. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 3 usg, komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Rada gminy może zatem żądać złożenia dodatkowego sprawozdania z działalności komisji, natomiast nie ma podstawy do wyposażenia Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady w uprawnienie, polegające na możliwości nakazania komisjom złożenia sprawozdania Radzie Gminy. Za niezgodną z prawem należy uznać również regulację zawartą w § 17 Statutu, stanowiąca, że "obsługę rady i jej organów zapewnia pracownik Urzędu Gminy, zatrudniony na stanowisku d.s. kancelaryjnych Rady, który w sprawach merytorycznych podlega Przewodniczącemu Rady". Tak zredagowany przepis wykracza poza zakres upoważnienia wynikający z art. 22 ust. 1 ustawy i wkracza bezpośrednio w wyłączne kompetencje wójta gminy, którego kompetencje są w tym zakresie jasno sprecyzowane i nie wymagają przeto szerszego odniesienia się, podobnież jak i regulacje § 41 Statutu czy też jego § 21 ust. 2, a także pozostałych wskazanych w sentencji, co do których naruszenia argumentację organu nadzoru należy powtórzyć. Tym samym podkreślenia wymaga, że: po pierwsze - nie można akceptować takich postanowień statutu, których przedmiot został uregulowany w innej ustawie i został zastrzeżony dla innych organów, a po drugie - ustawa o samorządzie gminnym w sposób wyczerpujący reguluje tryb i zasady współpracy gminy z innymi podmiotami podobnież jak i w odrębnych aktach w tym Konstytucji i ustawach uregulowany jest dostęp do dokumentów i informacji będących w posiadaniu władz publicznych, o czym szerzej także powyżej. Podsumowując zatem dotychczasowe rozważania należało tym samym stwierdzić, że w badanej sprawie zaskarżona uchwała w powyżej omówionym zakresie - jest sprzeczna z prawem. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 usg, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Oznacza to z kolei, że zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, obowiązany był stwierdzić nieważność tego aktu w całości lub w części. Natomiast charakter i zakres stwierdzonych naruszeń dawał podstawy do wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego w całości. Nadto, jak już wskazano na wstępie znaczny upływ czasu od dnia podjęcia uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności ponieważ uchwała w sprawie statutu gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na zakończenie podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę tut. Sąd w przytoczonym powyżej, a przywoływanym przez organ nadzoru wyroku z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 794/15, iż w pierwszej kolejności to organ nadzoru powinien badać zgodność z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności aktów prawa miejscowego i w ramach takich postępowań stosować instrumenty prawne określone w przepisach usg. Natomiast skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego na uchwały organu samorządu terytorialnego wnoszona tylko z powodu upływu terminu do zakończenia postępowania nadzorczego powinna być traktowana jako sytuacja szczególna, a nie jako powszechnie stosowana praktyka dopuszczona przez przepis rangi ustawowej. Szczególne zastrzeżenia budzi natomiast sytuacja podjęcia czynności nadzorczych, w szczególności odnoszących się do aktów ustrojowych, jakim jest statut jednostek samorządu terytorialnego, po upływie kilkuletniego okresu od ich uchwalenia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Takie działania mogą bowiem prowadzić do zakłócenia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, o czym orzekł w sentencji wyroku.