I SA/Gl 1069/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej Orzesze z dnia 23 stycznia 2014 r. nr XLI/447/14 w przedmiocie poboru podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego w formie inkasa oraz powołania inkasentów i ustalenia ich wynagrodzenia 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. 1. Prokurator Okręgowy w Katowicach wniósł skargę na uchwałę nr XLI/447/14 Rady Miejskiej Orzesze z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie zarządzenia poboru podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego w formie inkasa, powołania inkasentów oraz ustalenia wynagrodzenia dla inkasentów, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2014 r., poz. 504 (dalej: uchwała z dnia 23 stycznia 2014 r.). 2. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny. W zaskarżonej uchwale dniu 23 stycznia 2014 r. powołano z imienia i nazwiska inkasentów, którymi zostali m.in. J. T., G. M. oraz J. S. (§ 2 pkt 1, 6 i 7). Wskazane osoby są sołtysami i radnymi miejskimi w O.. Uchwała określiła również, co należy do obowiązków inkasenta będącego jednocześnie sołtysem, a także wysokość wynagrodzenia za inkaso. Dla inkasentów będących jednocześnie sołtysami wynagrodzenie za inkaso ustalono na wyższym poziomie aniżeli wynagrodzenie za inkaso dla inkasentów nie będących sołtysami. Poza tym, uchwalono dla inkasentów – sołtysów, dodatkowe wynagrodzenie w wysokości 700 zł wypłacane w terminie do 30 marca każdego roku. Zaskarżona przez prokuratora uchwała zapadła jednogłośnie na sesji Rady Miejskiej Orzesze w obecności 13 radnych. Wśród radnych głosujących za podjęciem uchwały byli m.in. J. T., G. M. i J. S., którzy na mocy podjętej uchwały ustanowieni zostali inkasentami. Zaskarżona uchwała została uchylona na posiedzeniu sesji Rady Miejskiej Orzesze w dniu 24 kwietnia 2014 r. w wyniku podjęcia uchwały Nr XLIV/483/14 w tej samej sprawie i tej samej treści, która w § 7 zawierała wyraźne uchylenie uchwały z dnia 23 stycznia 2014 r. W głosowaniu dotyczącym podjęcia nowej uchwały Nr XLIV/483/14 nie wzięli trzej radni, którzy ustanowieni zostali jednocześnie inkasentami. W toku obrad podano, że "w związku z prowadzonym w Prokuraturze Okręgowej w Katowicach postępowaniem dot. uchwały Rady Miejskiej Orzesze Nr XLI/447/14 z dnia 23.01.2014 r. w sprawie zarządzenia (...) proponuje się ponowne podjęcie tej uchwały, ze względu na art. 25a ustawy o samorządzie gminnym mówiący o tym, że radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". 3. Prokurator Okręgowy w Katowicach w piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. wniósł skargę na uchwałę nr XLI/447/14 Rady Miejskiej Orzesze z dnia 23 stycznia 2014 r. wnioskując na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 2 punkt 1, 6 i 7. Zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 25a Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej: u.s.g.) poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem reguły, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego i wzięcie udziału w głosowaniu w dniu 23 stycznia 2014 r. nad uchwałą trzech radnych, którzy jednocześnie zostali tą samą uchwałą powołani na inkasentów za stosownym wynagrodzeniem, również określonym w tej uchwale. W uzasadnieniu przedstawił istotne w sprawie fakty, związane w podjęciem zaskarżonej uchwały, a następnie stwierdził, że jej § 2 pkt 1, 6 i 7, na mocy którego powołano na inkasentów J. T., G. M. oraz J. S., rażąco narusza art. art. 25a u.s.g., który stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zauważył bowiem, że jeżeli uchwała dotyczy dodatkowej pracy zarobkowej danego radnego to niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego, w tym o charakterze majątkowym. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. Udział zatem w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Prokurator wskazał dalej, że naruszenie powyższego zakazu skutkuje nieważnością podjętej uchwały, przy czym nie ma znaczenia, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały, gdyż radny, którego interesu dotyczy uchwała może nie tylko wpływać na jej treść przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu np. lobbystycznego. Powołał się w tej mierze na orzecznictwo sądów administracyjnych. Prokurator zauważył także, iż zaskarżona uchwała została uchylona na posiedzeniu sesji Rady Miejskiej Orzesze w dniu 24 kwietnia 2014 r., niemniej jednak uznać należy, że uchwała z dnia 23 stycznia 2014 r. wywołała określone skutki prawne. Inkasenci ustanowieni zostali do poboru podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego, każdy z tych podatków nakładany jest na podstawie indywidualnych decyzji kierowanych do osób fizycznych, płatny zaś jest w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminach m.in. do 15 marca. Nastąpiło zatem pobranie podatku od podatników ustalonego na podstawie indywidualnych rozstrzygnięć, a co za tym idzie uchwała wywołała skutki i następstwa w sferze interesu prawnego adresatów. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że dopuszczalność kontroli aktów prawa miejscowego, które utraciły moc obowiązującą lub uległy zmianie uzależniona jest właśnie od skutków wywołanych aktem lub mogących powstać w przyszłości. 4. Burmistrz Miasta Orzesze w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o odstąpienie od obciążania organu administracji kosztami postępowania, przy ewentualnym uwzględnieniu skargi. W uzasadnieniu stanowiska Burmistrz wskazał, że Prokurator jest niekonsekwentny, ponieważ jego wywody w skardze skłaniają do wniosku, że ewentualne stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć całej uchwały a nie tylko tej jej części, która z imienia i nazwiska wymienia radnych głosujących w swojej sprawie. Ponadto, Burmistrz podniósł, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, zaś udział trzech radnych podlegających wyłączeniu nie wpłynęło na wynik głosowania. Z tego powodu nie można przyjąć, że naruszenie prawa wynikające z podjęcia zaskarżonej uchwały jest istotne w rozumieniu art. 91 ust.1 i 4 u.s.g. W konsekwencji, nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie wskazania, że została podjęta z naruszeniem prawa. 5. W toku rozprawy Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności albo stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 431/05, Lex nr 190951). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała Rady Miejskiej Orzesze zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązujący w 2014 roku na terenie gminy. 7. W dalszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 § 3 in fine p.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, a także nie jest obwarowana uprzednim wezwaniem rady do usunięcia naruszenia prawa. 8. Należy też wskazać, że stosownie do treści art. 94 Konstytucji R.P. "organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Ustawą taką jest m.in. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Jednym z istotnych elementów zgodnego z prawem podjęcia uchwały jest więc procedura podjęcia uchwały, którą regulują przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Na przestrzeganie procedury podjęcia uchwały składa się szereg elementów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych osób, a zatem radnych. Artykuł 25a u.s.g. stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Artykuł ten wprowadził zatem instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że interes prawny w omawianym kontekście dotyczy także sytuacji, w której podejmowana uchwała ustanawia radnego inkasentem z prawem do pobierania wynagrodzenia za inkaso, którego wysokość również ta uchwała reguluje. Uchwała dotyczy bowiem bezpośrednio uprawnień i obowiązków radnego, o charakterze majątkowym, związanych z uzyskiwaniem wynagrodzenia za pełnienie obowiązków inkasenta. W tej sytuacji, udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, Lex nr 74731, a także A. Szewc, Komentarz do art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, Lex/el. 2012, teza 3). 9. Nie jest zatem zasadne twierdzenie Burmistrza, że w opisanej sytuacji doszło tylko do nieistotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g. Poza sporem pozostaje okoliczność, że troje radnych powołanych na inkasentów brało udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji należy uznać, że uchwała w tym przedmiocie podjęta z ich udziałem w głosowaniu jest nieważna. Przyjmuje się bowiem, że ocena interesu prawnego radnego i skutków jego ewentualnego naruszenia jest wyłączona, bo nawet wówczas gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, radny podlega wyłączeniu. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania art. 25a u.s.g. Radny, którego interesu dotyczy uchwała może bowiem nie tylko wpływać na jej treść przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbystycznego. Jeżeli zatem radny ma zostać inkasentem, pobierając z tej racji wynagrodzenie, to podlega wyłączeniu od głosowania nad uchwałą w tym przedmiocie. W konsekwencji, uchwała ta, jako zapadła z jego udziałem jest nieważna. Nie ma znaczenia dla tej konkluzji stosunek głosów, czy ewentualne zagrożenie lub naruszenie owego interesu prawnego, bo te nie podlegają tu w ogóle badaniu i ocenie (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. I OSK 115/13, Lex nr 1336304; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Ke 255/13, Lex nr 1328220). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także – jak w tej sprawie - przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za stwierdzeniem nieważności uchwały przemawia także i to, że sposób jej uchwalenia pozostawał w wyraźnej sprzeczności z art. 25a u.s.g. (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 676). 10. Na rozstrzygnięcie Sądu nie miało wpływu także uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w Orzeszu na skutek podjęcia analogicznej uchwały z dnia 24 kwietnia 2014 r. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, z. 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 (Lex nr 746796) oraz z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10 (Lex nr 745087). Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. W przypadku niestwierdzenia nieważności uchwały jej przepisy mogłyby w dalszym ciągu być stosowane w okresie jej obowiązywania, a więc od momentu wejścia uchwały w życie do czasu wejścia w życie nowej regulacji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2008 r., II SA/Ol 458/08, Lex nr 475256). W tym kontekście należy również zauważyć, że wniosek Burmistrza zawarty w odpowiedzi na skargę, aby z powodu uchylenia zaskarżonej uchwały na skutek podjęcia przez Radę Miejską Orzesze uchwały z dnia 24 kwietnia 2014 r., Sąd nie stwierdzał jej nieważności, lecz tylko wskazał, że została podjęta z naruszeniem prawa jest niezasadny. Po pierwsze, nie ma przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 147 § 1 p.p.s.a., który by wyłączał w takim przypadku stwierdzenie nieważności uchwały. Po drugie, samo uchylenie wadliwej uchwały nie obniża stopnia naruszenia prawa wynikającego z jej podjęcia, a ściślej ze sposobu jej uchwalenia. 11. Z kolei zasadnie w odpowiedzi na skargę wywiedziono, że stwierdzeniem nieważności powinna zostać objęta cała uchwała, a nie tylko jej fragment dotyczący powołania na inkasentów trzech, biorących w głosowaniu, radnych. Ze stanowiskiem tym, podczas rozprawy zgodził się także Prokurator. Wobec jednolitości (ostatecznych) poglądów stron w tej kwestii, Sąd syntetycznie zwraca uwagę, że co do zasady zakres kontroli legalności uchwały musi uwzględniać w jakim zakresie skarżący posiada legitymację skargową (por. wyrok NSA z 28 października 2008 r., I OSK 645/08, Lex nr 1028804). W niniejszej sprawie skargę złożył prokurator, a więc w tym przypadku sama tylko przesłanka niezgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego, stanowiła dla prokuratora wystarczającą podstawę do wystąpienia o stwierdzenie jej nieważności (w całości) do sądu administracyjnego (por. art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 1985 r. o Prokuraturze, t.j. Dz.U. z 2011 r., poz. 1599 ze zm.). Przepisy ustawy o prokuraturze stanowią bowiem samoistną (zarówno w zakresie przesłanek, jak i trybu) oraz niezależną od p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym podstawę prawną zaskarżenia przez prokuratora uchwały jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego (M. Bogusz, Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, jako przedmiot zaskarżenia do NSA, Gdańskie Studia Prawnicze 2002/VIII/10). Prokurator posiada legitymację do zaskarżenia całej uchwały. Po drugie, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała, wobec czego ta uchwała stanowiła granicę sprawy. Skoro tak to Sąd był uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie będąc związany zarzutami i przede wszystkim wnioskami skargi, które na ówczesnym etapie ograniczały się do stwierdzenia nieważności tylko części uchwały. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia procedury Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały pozostawiając w obrocie pozostałą jej część dotkniętą nieważnością. Wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy była zaskarżona uchwała w całości, zaś Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi władny był objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1807/11, Lex nr 1120623; wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., II OSK 1278/06, Lex nr 362107). 12. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1) sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2) sentencji znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a.