II SA/Ol 1125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. K. i R. K. na czynność Komisji Kwalifikacyjnej W. Ośrodka Adopcyjnego w O. w sprawie skierowania na szkolenie adopcyjne oddala skargę. Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. K. i R. K. (skarżący) zwrócili się do Ośrodka Adopcyjnego z prośbą o pomoc w adopcji dziecka. W dniu 5 maja 2017 r. zespół diagnostyczny (psycholog i pedagog) przeprowadził badanie psychologiczne i pedagogiczne. Sporządzono także wywiad adopcyjny ustalający sytuację finansową, mieszkaniową i zdrowotną kandydatów. W tym samym dniu zespół diagnostyczny opracował opinię psychologiczno-pedagogiczną kandydatów na podstawie: analizy przedstawionej dokumentacji, wniosku i rozmowy kierowanej, testu osobowości NEO-PI-R, kwestionariusza temperamentu FCZ-KT, testu zdań niedokończonych Rottera. Następnie Komisja Kwalifikacyjna Ośrodka Adopcyjnego (Komisja) w dniu 31 maja 2017r. zdecydowała jednogłośnie o niekwalifikowaniu skarżących na szkolenie adopcyjne. W protokole Nr "[...]" z posiedzenia Komisji Kwalifikacyjnej Ośrodka Adopcyjnegowskazano, że kwalifikacji dokonano na podstawie: diagnozy psychologiczno-pedagogicznej oraz zebranej dokumentacji: zaświadczeń lekarskich, zaświadczeń o niekaralności, zaświadczeń o zatrudnieniu i dochodach. Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. skarżący wywiedli skargę na czynność Ośrodka Adopcyjnego (Ośrodek, organ) w przedmiocie skierowania na szkolenie adopcyjne. Wnieśli o stwierdzenie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżących z przedłożonych dokumentów organ wyciągnął krzywdzące wnioski. W skardze podkreślono, że problemy zdrowotne skarżącego są pod kontrolą, a choroba skarżącego nie przeszkadza mu w normalnym funkcjonowaniu i wykonywaniu pracy zawodowej. Organ natomiast odwołał się do pojęcia "optymalnego stanu zdrowia", tyle że według skarżących warunki tego "optymalnego stanu zdrowia" nigdzie nie zostały określone. Ponadto organ wymagał od skarżących badania dodatkowych czynników, takich jak przyczyny ich bezpłodności. Tymczasem nie wynikają one ze znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie podstawie prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako złożonej po terminie, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi należy rozpatrywać z uwzględnieniem regulacji z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle bowiem tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem uznania, że działalność organu mieści się w dyspozycji tego przepisu jest jej zakwalifikowanie do działalności "z zakresu administracji publicznej" tj. takiej, w której ustawodawca przyznaje organom administracji publicznej prawo władczego i jednostronnego kształtowania treści stosunku prawnego, tworzącego prawa i obowiązki jednostki. Na dopuszczalność wniesienia skargi na czynności ośrodków adopcyjnych związane z procedurą zakwalifikowania kandydatów do przysposobienia dziecka na szkolenie adopcyjne wskazały już sądy administracyjne (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Ol 393/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie IV SA/Wa 2416/13, dostępne w CBOSA). Trzeba mieć na uwadze, że ośrodki adopcyjne działają na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332), dalej jako ustawa. Ponadto Regulamin Organizacyjny Ośrodka Adopcyjnego, stanowiący załącznik do Zarządzenia Nr 8/2012 z 14 lutego 2012 r., zmienionego Zarządzeniem Nr 1/2015 Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego, określa m.in. zakres działań Komisji Kwalifikacyjnej. W ramach tego zakresu zadań wyodrębniono m.in. kwalifikację wstępną kandydatów do przysposobienia na szkolenie oraz warunki kwalifikacji wstępnej kandydatów na przysposabiających na szkolenie. Zakres działania Ośrodka Adopcyjnego powoduje, że podlega ona jako organ regułom prawa administracyjnego, a tym samym kognicji sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że wniosek organu o odrzucenie skargi jest niezasadny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w sprawie mają zastosowanie aktualne, znowelizowane przepisy ustawy p.p.s.a. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 935). Przepis art. 16 tej ustawy stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Postępowanie w niniejszej sprawie nie zakończyło się decyzją ani postanowieniem, zastosowanie mają więc już znowelizowane przepisy p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie jednak z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W niniejszej sprawie ustawa szczególna nie przewiduje środków zaskarżenia odnośnie do czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Dlatego należało przyjąć, że skarżący nie wnieśli przedmiotowej skargi z uchybieniem terminu. Mogli bowiem skorzystać z uprawnienia zawartego w art. 53 § 2a p.p.s.a. Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać trzeba w pierwszej kolejności na art. 172 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym kandydaci do przysposobienia dziecka są obowiązani posiadać świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny. Według zaś art. 172 ust. 5 tej ustawy przed skierowaniem kandydata do przysposobienia dziecka na szkolenie ośrodek adopcyjny dokonuje jego wstępnej oceny, z uwzględnieniem: 1) kwalifikacji osobistych, o których mowa w art. 1141 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; 2) motywacji do podjęcia się wychowywania dziecka; 3) wywiadu adopcyjnego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że pojęcie kwalifikacji osobistych nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 9 czerwca 1976 r., sygn. akt III CZP 46/75 wskazał, że kwalifikacje osobiste kandydatów do przysposobienia dziecka, o jakich mowa w art. 1141 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to cechy należytego wypełnienia roli rodzica, dbającego o rozwój fizyczny i duchowy dziecka (OSNCP 1976, Nr 9, poz. 184). Pojęcie to jest także przedmiotem rozważań doktryny. H. Dolecki wskazuje się, iż ustalenie, czy przysposabiający ma odpowiednie kwalifikacje osobiste, powinno obejmować wymogi, które stawia Konwencja o prawach dziecka, a mianowicie zachowania, ciągłości w wychowaniu dziecka, tożsamości dziecka w sferze etnicznej, religijnej, kulturowej i językowej (Dolecki. H., Komentarz do art. 114 (1) Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, Lex). A. Zieliński uważa, że oceniając kwalifikacje osobiste przysposabiającego, należy wziąć pod uwagę postawę etyczną przysposabiającego, a także jego umiejętności wychowawcze, dające gwarancję należytego opiekowania się małoletnim, zapewnienia mu właściwego rozwoju duchowego i fizycznego oraz nawiązania z małoletnim więzi. H. Ciepła z kolei wyraża pogląd, że kwalifikacje osobiste to poziom umysłowy i moralny przysposabiającego, jego postawa obywatelska i zdolności wychowawcze, a więc cechy dające gwarancję należytego troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotowanie go do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (S. Nitecki, A. Wilk "Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - Komentarz", Wolters Kluwer Warszawa 2016, str. 761). Niewątpliwie kwalifikacje osobiste to także wiarygodność postawy i spójność przekonań kandydatów. Ustalenie, czy kandydat prezentuje jednorodność i spójność przekonań, poczynione może być jedynie na podstawie oświadczeń samych zainteresowanych złożonych podczas kontaktów z ośrodkiem, m.in. wywiadu adopcyjnego oraz badania psychologicznego Obowiązek dokonania wstępnej oceny uprawnia zatem ośrodek do władczego rozstrzygnięcia w zakresie zarówno dopuszczenia jak i odmowy dopuszczenia kandydatów do odbycia szkolenia, świadectwo ukończenia którego uprawnia ich do przystąpienia do przysposobienia dziecka (vide : wyrok NSA z 25 maja 2016 r., I OSK 2016/14, dostępny w CBOSA). Organ przed podjęciem zaskarżonej czynności prowadził obszerne postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy skarżący mogą zostać dopuszczeni do szkolenia adopcyjnego. W sprawie zgromadzono pełny i nie budzący żadnych wątpliwości materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy przez organ, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. To, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organ sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Ośrodek Adopcyjny działa na podstawie Statutu Ośrodka Adopcyjnego (publ. Uchwała Nr XXI/490/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 października 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XII/216/11 Sejmiku Województwa z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej pod nazwą "Ośrodek Adopcyjny"). Natomiast tryb postępowania w zakresie sporządzenia wstępnej oceny kandydatów określa Regulamin Organizacyjny Ośrodka Adopcyjnego, stanowiący załącznik do Zarządzenia Nr 8/2012 z 14 lutego 2012 r., zmienionego Zarządzeniem Nr 1/2015 Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego. Przepis zaś § 2 Zarządzenia Nr 1/2015 określił brzmienie Regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej Ośrodka Adopcyjnego, stanowiącego załącznik do Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Adopcyjnego. Zgodnie zaś z § 2 Regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej do zakresu zadań Komisji Kwalifikacyjnej należy m.in. kwalifikacja wstępna kandydatów do przysposobienia na szkolenie. Natomiast stosownie do § 4 ust. 1 Regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej kwalifikacja wstępna kandydatów na przysposabiających na szkolenie odbywa się z uwzględnieniem: 1) kwalifikacji osobistych, o których mowa w art. 1141 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; 2) motywacji do podjęcia się wychowywania dziecka; 3) wywiadu adopcyjnego. Informacja o kwalifikacji wstępnej kandydatów na szkolenie zawarta jest w Rejestrze kandydatów zgłaszających się do ośrodka adopcyjnego (§ 4 ust. 2). Natomiast § 4 ust. 4 Regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej reguluje, że pozytywną opinię kwalifikacyjną otrzymują kandydaci spełniający określone warunki (m.in. dają gwarancję należytego wychowania dziecka, czyli posiadają odpowiednie kompetencje osobiste, by stworzyć dziecku środowisko rodzinne nacechowane atmosferą szczęścia, miłości, zrozumienia i poszanowania praw oraz potrafią zadbać o harmonijny i wszechstronny rozwój powierzonego dziecka; nie są chorzy na chorobę uniemożliwiającą właściwą opiekę nad dzieckiem, co zostało potwierdzone zaświadczeniem lekarskim; mają odpowiednie warunki mieszkaniowe oraz stałe źródło utrzymania. W § 4 ust. 5 Regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej określono również, że Komisja zastrzega sobie prawo do zgromadzenia innych dokumentów niż wymienione w § 4 Regulaminu, a które mogą mieć wpływ na ustalenie, czy kandydaci dają gwarancję należytego wychowania i opieki nad dzieckiem. Niewątpliwie ośrodki adopcyjne nie muszą obligatoryjnie przeprowadzać szkolenia wszystkich zgłaszających się osób. Mają one bowiem prawo do oceny kwalifikacji kandydatów do przysposobienia, które wynika z art. 172 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Bowiem jedynie "pozytywna wstępna ocena ośrodka adopcyjnego" jest niezbędna dla przystąpienia do szkolenia. Ocena ta polega m.in. na badaniu kwalifikacji osobistych oraz motywacji kandydatów i z natury rzeczy może być ona pozytywna lub negatywna. Konieczność uzyskania pozytywnej wstępnej oceny wynika również z programu szkolenia Ośrodka, zatwierdzonego w myśl art. 172 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w dniu 12 kwietnia 2012 r. W ocenie Sądu nie można tak jak czynią to skarżący, zarzucić Ośrodkowi, iż bezprawnie odmówił im skierowania na szkolenie. Kwestionowane przez skarżących rozstrzygnięcie zostało podjęte przez Komisję Kwalifikacyjną Ośrodka po przeprowadzeniu szerokiego postępowania na które składała się: analiza dokumentów złożonych przez skarżących pod względem formalnym i treściowym, analiza zaświadczenia o zatrudnieniu i dochodach oraz zapoznanie się z "Opinią psychologiczno-pedagogiczną dotyczącą wstępnej kwalifikacji na szkolenie kandydatów na przysposabiających". Zwrócić należy uwagę, że wyniki opinii psychologiczno-pedagogicznej, która ma istotne znaczenie dla sprawy, wskazują (w postaci wniosków z diagnozy psychologicznej), że skarżący nie spełniają wymagań pozwalających na zakwalifikowanie na szkolenie dla kandydatów na przysposabiających. Podniesiono, że za takim stanem rzeczy stoją przede wszystkim czynniki występujące po stronie skarżącego (czynniki osobowościowe i choroba) oraz niestabilna sytuacja finansowa kandydatów. W oparciu o powyższe Komisja jednogłośnie zdecydowała o niekwalifikowaniu kandydatów na szkolenie. Podkreślić należy, że przepis art. 172 ust. 5 ustawy w żaden sposób nie ogranicza Ośrodka w doborze kryteriów stosowanych przy wstępnej ocenie kandydatów. Jest to ocena psychologiczna, a nie ocena spełniania wymagań prawnych, czemu daje wyraz art. 154 ust. 1 ustawy, podkreślający, że prowadzenie procedur przysposobienia oraz przygotowanie osób zgłaszających gotowość do przysposobienia dziecka, zwanych kandydatami do przysposobienia dziecka, stanowi wyłączną kompetencję ośrodka adopcyjnego. Z tego też względu, wyliczenie zawarte w art. 172 ust. 5 ustawy nie ma charakteru enumeratywnego. Sformułowanie "z uwzględnieniem" wskazuje wybrane, szczególnie istotne przesłanki dokonywania kwalifikacji, które nakazuje uwzględnić, jednak nie zawęża kryteriów wstępnej oceny kandydatów do przysposobienia dziecka do podanych przesłanek. Stosowanie ustawy, na podstawie zawartej w niej preambuły musi uwzględniać "dobro dziecka", niewątpliwie zatem, wynikający z art. 155 ust. 1 ustawy, nakaz kierowania się przez Ośrodek dobrem dziecka, dotyczy wszystkich etapów i działań Ośrodka, i obejmuje również etap wstępnej oceny z art. 172 ust. 5 ustawy, prowadzenie procedur przysposobienia (w tym przeprowadzania badań pedagogicznych i psychologicznych kandydatów do przysposobienia dziecka - art. 156 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) stanowi wyłączną kompetencję ośrodka adopcyjnego, a Ośrodek działa na podstawie procedur zatwierdzonych przez właściwe organy, tj. Statutu Ośrodka Adopcyjnego, Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Adopcyjnego oraz Regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej i Statutu Ośrodka. Kwestionowanie zatem zasadności opinii psychologiczno-pedagogicznej nie jest zarzutem dotyczącym legalności działań Ośrodka. W niniejszym postępowaniu zaś nie jest możliwe podważanie czy nawet weryfikacja merytoryczna rzeczonej opinii psychologiczno-pedagogicznej. Jest ona tylko jednym z elementów (dokumentów), w oparciu o które następuje wstępna kwalifikacja na szkolenie kandydatów na przysposabiających. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie polega zatem na sprawdzeniu dochowania warunków formalnych procedury takiej kwalifikacji, a nie merytorycznej ocenie poszczególnych dokumentów. Niewątpliwie zaś w niniejszej sprawie wszystkie warunki formalne poprzedzające podjęcie zaskarżonej czynności zostały spełnione. Reasumując, dokonując oceny zgodności z prawem podjętej czynności sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia. Dlatego też sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.