I OSK 207/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.P. i J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 253/19 w sprawie ze skargi H.P. i J.P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2020 r., po rozpoznaniu skargi H.P. i J.P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałym zakresie, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w części dotyczącej orzeczenia o braku rażącego naruszenia prawa, oddalenia skargi w pozostałym zakresie oraz umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie w tym zakresie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaszły przesłanki do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 155 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaszły przesłanki do wydania postanowienia przewidzianego tym przepisem; 3) art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia, w szczególności polegające na braku przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził Sąd pierwszej instancji do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniu prawa w sytuacji bezczynności organu w sprawie przez okres około dwóch lat, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż przepisy takie jak art. 149 § 1a p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, ma obowiązek powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym sąd pierwszej instancji miał jej zdaniem uchybić w toku rozpoznania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2680/21). W tym miejscu należy wskazać, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa nie powiązał go z naruszeniem innych przepisów, ale z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wiąże on go z faktem przekroczenia przez organ terminów postępowania określonych w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Powoduje to, że pomimo wadliwego sformułowania analizowanego zarzutu możliwe jest zbadanie jego zasadności. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 1a ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie ma definicji legalnej. Ustawodawca nie określił także żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do zatem do oceny sądu, który powinien uwzględnić w toku oceny poszczególne okoliczności sprawy w tym jej rodzaj i stan (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1315/20). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1401/19). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał daty podejmowanych przez organ czynności i oraz okres opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia. Podejmowane przez organ poszczególne czynności w sprawie oraz fakt, że nie były to czynności pozorne, ale zmierzające do zakończenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia przemawiają przeciwko uznaniu, iż przewlekłość miała charakter rażący. Również przekroczenie terminów postępowania, choć pozwalające na stwierdzenie z całą pewnością, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, nie były na tyle znaczące, aby bezsprzecznie przypisać stwierdzonej bezczynności kwalifikowany charakter. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że okoliczności sprawy nie pozwalają na uznanie, że doszło w niej do bezczynności organu cechującego się rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć przy tym należ, że dwuletnie opóźnienie w rozpoznaniu zażalenia skarżących dotyczyło odrębnego postępowania wpadkowego w zakresie bezczynności organu bądź prowadzenia przez niego postępowania w sposób opieszały. Z uwagi na fakt, że jest to postępowanie odrębne, niepozostające w bezpośrednim ścisłym powiązaniu z postępowaniem głównym, nie mogło świadczyć to o kwalifikowanym naruszeniu terminowości postępowania głównego. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa przez Sąd pierwszej instancji należało uznać za niezasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 155 § 1 ppsa, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że przewiduje on uprawnienie sądu do skierowania sygnalizacji o uchybieniach, a nie obowiązek takiego działania, o czym świadczy zastosowanie w redakcji tego przepisu sformułowania "skład orzekający sądu może" (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 953/05, oraz z 11 marca 2014 r., sygn. akt I FSK 313/13). Zaznaczyć przy tym należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakultatywność tego orzeczenia powoduje, że sąd rozpoznający skargę nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony o wydanie takiego postanowienia. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 155 § 1 ppsa należało uznać za niezasadny. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, wyjaśnić należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem przytoczonego przepisu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3380/18). Wadliwość uzasadnienia wyroku może też stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy. Zaskarżony wyrok analizowany pod tym kątem nie wykazuje powyższych wad. Wyrok ten zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także jej wyjaśnienie. Zaznaczyć przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zawarł wyjaśnienie każdego z rozstrzygnięć zawartych w sentencji orzeczenia, a w szczególności wyjaśnił, z jakich przyczyn nie uznał postępowania organu za bezczynność noszącą charakter rażącego naruszenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem czynności, które były podejmowane przez organy obu instancji w toku postępowania oraz ocenił czy ze względu na określone przekroczenie terminów postępowania uchybieniom tym można przypisać charakter naruszenia kwalifikowanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla przedstawionego w uzasadnieniu tego wyroku pozostaje fakt błędu rachunkowego co do długości trwania opóźnienia organu. Błąd ten z powodu jego rozmiaru zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wpływu na kwalifikację stwierdzonego opóźnienia. Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje również fakt znacznego opóźnienia w rozpoznaniu zażalenia skarżących na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie to wszczęło bowiem odrębne postępowanie wpadkowe, którego przedmiot odbiegał od przedmiotu postępowania głównego. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znaczne opóźnienie w rozstrzygnięciu postępowania głównego nie może świadczyć o tym, że opóźnienie stwierdzone w postępowaniu głównym miało charakter rażący. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.