III SA/Lu 500/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: WSA Jerzy Drwal WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia S. i B. małż. S. od postanowienia Wójta Gminy U. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia 30 kwietnia 2019 r. zawieszającego postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, uchyliło postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 7 listopada 2018 r. S. i B. małż. S. zwrócili się do Wójta Gminy U. o rozgraniczenie nieruchomości położonych w miejscowości K., gmina U., oznaczonych jako działki nr [...] (stanowiącej własność małż. S.) i nr [...] (stanowiącej własność B. R.). Postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. Wójt Gminy U. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe wyznaczając jednocześnie do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia geodetę uprawnionego G. J.. W dniu 23 kwietnia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. R. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] położonych w K., do czasu nadania sprawie [...] r. biegu procesowego. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. Wójt, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej: k.p.a.), zawiesił postępowanie zmierzające do wydania decyzji rozgraniczającej. Na powyższe postanowienie S. i B. małż. S. wnieśli zażalenie, wskazując na brak podstaw prawnych do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe. W ocenie organu odwoławczego orzekając o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wystąpienie zagadnienia wstępnego) organ I instancji wskazując na konieczność "nadania sprawie [...] biegu procesowego", nie podał o jakie zagadnienie wstępne chodzi, ani też nie wykazał aby wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium zarzuciło brak uzasadnienia stanowiska organu I instancji zarówno co do tego o jakie zagadnienie wstępne chodzi, jaki organ czy sąd miałby je rozpatrzyć, oraz co do związku danego zagadnienia wstępnego z rozpatrywaną sprawą, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mającego odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Skargę na postanowienie Kolegium złożyła B. R. (dalej: skarżąca). Bez wskazania na naruszanie konkretnych przepisów prawa skarżąca argumentowała, że postanowienie organu I instancji było prawidłowe, gdyż Wójt wiedział o tym, że wydanie decyzji rozgraniczeniowej jest uzależnione od rozstrzygnięcia sprawy przez Prokuraturę w przedmiocie niedopełnienia obowiązków służbowych przez Prokuraturę Rejonową w R., w tym przekroczenia uprawnień przez geodetów. W jej ocenie Kolegium pomniejsza wagę sprawy. Skarżąca zarzuciła również, że nie otrzymała odpisu zażalenia, a brak daty wniesienia zażalenia nie pozwala uznać, czy zostało wniesione w terminie. Skarżąca wniosła o połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą o sygn. akt III SA/Lu 682/19 do łącznego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Sąd postawił, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.) połączyć sprawę o sygn. akt III SA/Lu 500/19 ze sprawą o sygn. akt. III SA/Lu 682/19 do łącznego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontroli sądowej zostało podane kasacyjne postanowienie Kolegium wydane w stosunku do postanowienia organu I instancji zawieszającego postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości co do nieruchomości o nr [...] z nieruchomością o nr [...], wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Mogą być to zatem wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Zatem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Tym samym organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana, jak już wspomniano, z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. np. orzeczenia w sprawach sygn. akt: II SA/Gl 960/19, II SA/Rz 71/19, II SA/Wr 11/19, III SA/Łd 923/19, I OSK 3705/18 - orzeczenia.nsa.gov.pl., czy kom. do art. 97 Wróbel Andrzej w Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019). Z uwagi również na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie należy przy interpretacji tej regulacji stosować wykładni rozszerzającej. Jednocześnie uzasadnienie postanowienia o zawieszeniu postępowania powinno jednoznacznie wykazywać konieczny związek pomiędzy sprawą a postępowaniem prowadzonym przed innym organem lub sądem. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, jak zasadnie argumentuje organ odwoławczy, trudno zweryfikować i ocenić w ogóle o jakie zagadnienie wstępne chodzi, a już tym bardziej ocenić związek pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy rozgraniczeniowej, gdyż rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera w istocie żadnego uzasadnienia. Organ I instancji w wydanym postanowieniu wskazał, że "W dniu 23.04.2019 r. Pani B. R. zwróciła się z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działek [...] w K. w celu ustalenia przebiegu granicy działek do czasu nadania sprawie [...] r. biegu procesowego. Mając na względzie art.97 § 1 pkt 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sądw związku z powyższym Wójt Gminy U. orzekł jak w sentencji." W tym stanie sprawy stanowisko Kolegium, że postanowienie organu I instancji nie odpowiada prawu jest jak najbardziej prawidłowe. W myśl art. 107 § 3 k.p.a mającego odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.), uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętego rozstrzygnięcia, powinno najogólniej mówiąc być źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu administracji. Wskazać również trzeba, że przez właściwe motywowanie swych rozstrzygnięć organ realizuje także zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W świetle art. 11 k.p.a. motywy działania organu powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie postanowienia organu I instancji tym standardom nie odpowiada, co czyni zasadnym wyeliminowanie powyższego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jak już podkreślono zadaniem organu I instancji w tej sprawie było zarówno wyjaśnienie o jakie zagadnienie wstępne chodzi i wykazanie w motywach swojego postanowienia istotnej i bezpośredniej zależności rozstrzygnięcia w jego sprawie (rozgraniczenia nieruchomości) od rozstrzygnięcia innego organu, czy sądu. Ta istota zależność nastąpi zaś w sytuacji gdy rozstrzygnięcie w postępowaniu odrębnym ustala prawo lub stosunek prawny, który stanowi o treści stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem postępowania zawieszonego. Skoro te kluczowe dla zawieszania postępowania okoliczności nie zostały w ogóle przez organ I instancji wyjaśnione, to rozstrzygniecie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uznać należy za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi dodać również należy, że jak wynika z akt zażalenie na postanowienie Wójta zostało złożone w terminie, gdyż postanowienie organu I instancji zostało doręczone S. i B. małż. S. w dniu 6 maja 2019 r. a zażalenie wniesiono 9 maja 2019 r. (k. [...] i [...] akt administracyjnych). Ponadto organ administracji, wbrew zarzutom skargi, nie miał obowiązku doręczenia skarżącej odpisu zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zatem organ nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.