VII SA/Wa 2034/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia Z. W. i S. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], o zawieszeniu postępowania odwoławczego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, wraz z instalacjami wewnętrznymi – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, wraz z instalacjami wewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wentylacji mechanicznej, wody zimnej, wody do celów p.poż, ciepłej wody użytkowej, centralnego ogrzewania, elektryczną i teletechniczną; wraz z zagospodarowaniem terenu, instalacjami zewnętrznymi kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków gospodarczych i likwidacją istniejącej infrastruktury technicznej - studni kopanej, przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W odwołaniu od tej decyzji T. T. poinformował, że inwestor utracił prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, bowiem w dniu 9 kwietnia 2018 r. jej właściciel chylił się od skutków prawnych złożonego 28 września 2016 r. w formie aktu notarialnego oświadczenia woli, a tym samym umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości, akt ustanowienia hipoteki i pełnomocnictwo udzielone inwestorowi stały się bezskuteczne. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. inwestor poinformował, że w sprawie skuteczności cofnięcia zgody (uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli) prowadzone jest w Sądzie Okręgowym w [...] postępowanie o sygnaturze [...], dlatego wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia T. T., Z. W. i S. S. uchylił postanowienie Wojewody uznając, że ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego. Dopiero wówczas istniałaby podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie GINB zostało zaskarżonego do WSA w Warszawie skargą [...] Sp. z o.o. Sp. k. z dnia 7 stycznia 2019 r. Wyrokiem (prawomocnym) z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 272/19 tut. Sąd uchylił postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2018 r. Rozpoznając ponownie wniosek inwestora Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że inwestor zainicjował postępowanie cywilne zmierzające do zakwestionowania oświadczenia T. T. o wycofaniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane poprzez złożenie w dniu 6 listopada 2018 r. w Sądzie Okręgowym w [...] pozwu wzajemnego. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie Wojewody o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że w toku postępowania zażaleniowego pismami z dnia 30 kwietnia i 30 maja 2019 r., zwrócił się do Sądu Okręgowego w Krakowie z prośbą o udzielenie informacji, czy przed tamtejszym Sądem toczy się postępowanie z powództwa [...] sp. z o.o. sp. k. o zobowiązanie T. T. do złożenia oświadczenia woli o sprzedaży na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], za cenę w kwocie 1.900.000 zł, a to w wykonaniu umowy przedwstępnej sprzedaży z 28 września 2016 r., sporządzonej przed notariuszem W. Z. do Rep. [...] nr [...] i z powództwa T. T. o ustalenie bezskuteczności ww. umowy przedwstępnej sprzedaży. W odpowiedzi GINB uzyskał informację (pisma Sądu Okręgowego z dnia 30 maja i 17 czerwca 2019 r.), że przed tamtejszym Sądem toczy się i nie zostało zakończone powyższe postępowanie (sygn. akt [...] i [...]). Powyższe ustalenie w ocenie GINB stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym w sprawie wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne GINB podkreślił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził również, że rozstrzygnięcie sporu w kwestii oświadczenia właściciela cofającego zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, należy wyłącznie do kompetencji sądu powszechnego. Natomiast obowiązkiem organu w takim przypadku jest zawieszenie postępowania z urzędu do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Skargę na postanowienie GINB wniosła Z. W. (dalej: skarżąca) zarzucając naruszenie: - art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zarzutów podniesionych w zażaleniu, w szczególności w odniesieniu do kwestii dot. braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy wpływem zagadnienia wstępnego na możliwość uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji z uwagi na jej liczne wady materialnoprawne; - art. 33 ust. 2 Prawa Budowlanego poprzez odmowę uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania wbrew zasadzie szybkości postępowania, w sytuacji, gdy istnieją materialnoprawne przesłanki do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2018 r.; - art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...] sprawy do sygn. akt [...] pomiędzy T. T. oraz inwestorem w przedmiocie uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli oraz złożonego przez inwestora pozwu wzajemnego, stanowi podstawę do zawieszenia w trybie art. 97 §1 ust 4 k.p.a. postępowania odwoławczego z uwagi na istnienie tzw. zagadnienia wstępnego; - w przypadku nieuznania ww. zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podniosła zarzut naruszenia tego przepisu poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do skutecznego zainicjowania postępowania cywilnego, w sytuacji gdy na dzień wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. postępowanie cywilne nie zostało skutecznie zainicjowane, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym zawieszeniem postępowania; Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego dot. sporu stron o prawo do dysponowania nieruchomością toczonego przed sądem powszechnym, a warunkującego rozpoznanie merytoryczne odwołania od decyzji o o pozwoleniu na budowę nie istnieje, ponieważ decyzja ta zawiera szereg uchybień merytorycznych, skutkujących brakiem jakiejkolwiek relacji uzasadniającej uznanie, że brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego byłby bezwzględną przeszkodą dla wydania merytorycznej decyzji w prowadzonej sprawie. W ocenie skarżącej organ rozpoznający odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji może wydać decyzję w sprawie z uwagi na wady merytoryczne decyzji Prezydenta Miasta [...], w konsekwencji konieczność zastosowania instytucji zawieszenia postępowania nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.") należało uwzględnić skargę, ale z przyczyn innych niż zostały w niej zasyganlizowane. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, podobnie jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tych postanowień. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem. Z kolei art. 126 k.p.a. przewiduje, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się również art. 156-159 k.p.a. z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W związku z tym zastosowanie ma również powołany powyżej art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., kształtując tym samym trwałość postanowień jak decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej przez organ wcześniej, decyzją ostateczną, jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Natomiast, dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Naruszenie to nastąpi w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy tego samego przedmiotu rozstrzygnięcia i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14, LEX nr 2032840wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967). Sądowi z urzędu znany jest fakt, że prawomocnym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 272/19 uchylone zostało wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2018 r. uchylające "pierwsze" postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jakkolwiek orzekając ponownie w sprawie, co do zasadności zawieszenia postępowania odwoławczego od ww. decyzji, Wojewoda [...] (postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r.) mógł nie wiedzieć, że przedmiotem skargi inwestora (z dnia 7 stycznia 2019 r.) do Sądu stało się postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2018 r. (uchylające postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2018 r.), to nie mógł tego nie wiedzieć GINB, rozpoznając zażalenie skarżącej na kolejne w tej sprawie postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. o ponownym zawieszeniu postępowania. Zatem na skutek okoliczności, których Sąd nie mógł pominąć rozpoznając aktualnie skargę Z. W., tj. pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 28 sierpnia 2019 r., a w konsekwencji pozostawania w obrocie ostatecznego postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2018 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, oddalenie tej skargi spowodowałoby, że w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwa postanowienia Wojewody o zawieszeniu postępowania, jedno ostateczne (stwarzające stan res iudicata) z dnia [...] września 2018 r. i drugie wydane w dniu [...] stycznia 2019 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy (na skutek uchylenia tego pierwszego przez GINB) utrzymane w mocy przez GINB aktualnie zaskarżonym postanowieniem. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że wyrok tut. Sądu z dnia [...] sierpnia 2019 r. zapadł po wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć GINB i Wojewody, a jego prawomocność została stwierdzona z dniem 5 grudnia 2019 r. Rozpoznając skargę Z. W. Sąd był zobligowany uwzględnić powyższe okoliczności, jako że determinowały one podjęte rozstrzygnięcie. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażająca się w tym, że decyzje (postanowienia) obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Powtórzyć raz jeszcze należy, że naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcje nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe ma zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy, która istnieje wówczas, gdy jednocześnie spełnione są cztery przesłanki, tj.: w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, obowiązuje ten sam stan prawny, niezmieniony jest stan faktyczny sprawy, a więc od wydania decyzji (postanowienia) nie zaszły tego rodzaju okoliczności, które pozwoliłyby na ponowne rozpoznanie sprawy. Taka sytuacja zachodzi zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r., zostały wydane w sprawie, która została już rozstrzygnięta ostatecznym i prawomocnym postanowieniem Wojewody z dnia [...] września 2018 r. o zawieszeniu postępowania. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Wobec stwierdzenia nieważności powyższych postanowień Sąd nie był uprawniony do merytorycznego ich badania i odnoszenia się tym samym do zarzutów skargi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł, znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 200 p.p.s.a. (pkt II wyroku).