VII SA/Wa 272/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie uchyla zaskarżone postanowienie Stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie przedstawia się następująco: Decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] (dalej: inwestor, skarżąca, Spółka) pozwolenia na budowę inwestycji pn. Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, wraz z instalacjami wewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wentylacji mechanicznej, wody zimnej, wody do celów p.poż., ciepłej wody użytkowej, centralnego ogrzewania, elektryczną i teletechniczną; wraz z zagospodarowaniem terenu, instalacjami zewnętrznymi kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków gospodarczych i likwidacją istniejącej infrastruktury technicznej - studni kopanej, przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego - umowy przedwstępnej, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2016 r. – [...] Nr [...], mocą której T. T. (właściciel działki inwestycyjnej nr [...]) zobowiązał się do jej sprzedaży na rzecz inwestora. Od powyższej decyzji odwołania złożyły strony: T. T., S. S. oraz Z. W. W swoim odwołaniu T. T. podniósł, że inwestor utracił prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. W dniu 9 kwietnia 2018 r. jej właściciel uchylił się bowiem od skutków prawnych złożonego 28 września 2016 r. w formie aktu notarialnego oświadczenia woli, a tym samym umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości, akt ustanowienia hipoteki i pełnomocnictwo udzielone inwestorowi stały się bezskuteczne. W piśmie z 24 sierpnia 2018 r. inwestor poinformował, że w sprawie skuteczności cofnięcia zgody (uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli) prowadzone jest w Sądzie Okręgowym w [...] postępowanie o sygnaturze [...], dlatego wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.), zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że postępowanie cywilne wskazane przez inwestora prowadzone jest z powództwa T. T. i dotyczy ustalenia bezskuteczności umowy przedwstępnej, z której wynika tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1042/06, w którym stwierdzono, że skuteczność uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli podlega badaniu przed sądami powszechnymi, a problem ustalenia, czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. W ocenie Wojewody w tej sytuacji, skoro wycofanie zgody na dysponowanie na cele budowlane nie zostało zakwestionowane przez inwestora, organ administracji powinien orzec na podstawie aktualnego materiału dowodowego. Jednak z analizy materiału dowodowego wynika, że aktualnie przedmiotem sporu jest udzielenie zgody w ramach zawartej umowy cywilnoprawnej, a nie cofnięcie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Dlatego Wojewoda na etapie postępowania odwoławczego nie ma uprawnień do oceny, czy udzielenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne. Stąd uznał za konieczne zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez sąd powszechny. Na powyższe postanowienie zażalenia wniosły strony odwołujące się: T. T., S. S. oraz Z. W., kwestionując występowanie w przedmiotowej sprawie zagadnienia wstępnego. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości, nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody, że w przedmiotowej sprawie zaistniało zagadnienie prejudycjalne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. GINB wskazał na poglądy sądów administracyjnych, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 5 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/06, wyrok WSA w Łodzi z 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 75/10, wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 965/14). Dlatego dysponując zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.), jak i oświadczeniem właściciela cofającym tę zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego. Dopiero wówczas istniałaby podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 39/09). W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że okoliczność, iż przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie [...] o ustalenie bezskuteczności umowy przedwstępnej, z której wynika tytuł prawny inwestora do dysponowania działką nr [...], położonej w [...] obręb [...], na cele budowlane, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla toczącego się przed Wojewodą postępowania odwoławczego od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Rozpatrzenie odwołania stron nie jest więc bezwzględnie uwarunkowane uprzednim zakończeniem ww. postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Na postanowienie GINB skargę do sądu administracyjnego wniósł inwestor, zarzucając: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy, tj. brak wyjaśnienia przedmiotu toczącego się postępowania cywilnego, a przede wszystkim pominięcie okoliczności, że postępowanie dotyczy skuteczności złożonego przez T. T. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli, stanowiącego cofnięcie zgody na dysponowanie na cele budowlane, a zatem w przypadku uznania jego bezskuteczności, bezskuteczne będzie również cofnięcie zgody; 2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wytoczenie powództwa przez T. T., a nie inwestora, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy z punktu widzenia tego przepisu obojętnym jest kto wytoczył powództwo, a istotnym jest jego przedmiot (ocena skuteczności cofnięcia zgody na dysponowanie na cele budowlane). Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i utrzymanie w mocy w całości postanowienia Wojewody z [...] września 2018 r., ewentualnie - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi Spółka nie zgodziła się z poglądem, że warunkiem koniecznym do przyjęcia zaistnienia przesłanek zawieszenia postępowania było zainicjowanie postępowania cywilnego przez inwestora, w sytuacji gdy takie postępowanie cywilne zostało zainicjowane przez inny podmiot - w tym wypadku T. T. Zdaniem skarżącej brzmienie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wprowadza rozróżnienia na postępowania wszczęte przez inwestora i przez inne podmioty, a wystarczającym jest, aby toczyło się postępowanie cywilne, w którym sąd będzie rozpoznawał zagadnienie wstępne - w tym wypadku takim zagadnieniem wstępnym jest skuteczność oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli, które jednocześnie stanowi w realiach niniejszej sprawy cofnięcie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Skoro zatem zostało wszczęte i toczy się postępowanie o ustalenie bezskuteczności zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. [...] nr [...]) umowy przedwstępnej sprzedaży, obejmującej zgodę na dysponowanie na cele budowlane (stosunek obligacyjny), a przesłanką ustalenia bezskuteczności jest powoływanie się na błąd co do treści czynności prawnej, to sąd powszechny - Sąd Okręgowy w [...] w sprawie sygn. akt [...] - będzie badał, czy oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych umowy było skuteczne, co z kolei zależy od tego, czy zaistniały przesłanki uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli – błędu co do treści czynności prawnych). Jeżeli Sąd uzna, że oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych nie było skuteczne, wówczas oznaczać to będzie, że w mocy pozostanie umowa przedwstępna i objęta to umową przedwstępną udzielona zgoda na dysponowanie na cele budowlane. W ocenie skarżącej niezasadne jest dublowanie postępowania już wytoczonego przez T. T., a strona inicjująca postępowanie, w myśl wyraźnego brzmienia przepisu art. 97 k.p.a., w tym wypadku jest obojętna. Niezależnie jednak od tego inwestor wskazał, że również i on złożył pozew wzajemny przeciwko T. T., zarejestrowany w Sądzie Okręgowym w [...] pod sygnaturą [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a rozstrzygnięcie merytoryczne w danej sprawie bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest niemożliwe. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, czyli takie, które nie było wcześniej przesądzone na właściwej drodze. Aby móc skorzystać z możliwości, którą daje powołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przedmiotowej sprawie skarżąca, będąc inwestorem, swoje uprawnienie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane wywodziła – jak to zostało wskazane w oświadczeniu – ze stosunku zobowiązaniowego (por. art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 P.b.). Zgoda właściciela nieruchomości T. T. została wyrażona w akcie notarialnym sporządzonym przed notariuszem W. Z. w [...] w dniu [...] września 2016 r. za Rep. [...] Nr [...], w którym zobowiązał się on do sprzedaży działki nr [...] inwestorowi, zawierając w tym zakresie umowę przedwstępną. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączone przez inwestora - zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. - do wniosku z 10 maja 2017 r. o pozwolenie na budowę, stanowiło podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] maja 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą w [...] przy ul. [...]. Niesporne jednocześnie pozostaje w przedmiotowej sprawie, że w toku postępowania odwoławczego właściciel nieruchomości inwestycyjnej nr [...] w odwołaniu od ww. decyzji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. uchylił się od skutków prawnych złożonego [...] września 2016 r. w formie aktu notarialnego oświadczenia woli, wskutek czego skarżąca utraciła prawo do terenu, na którym planowała wznieść swoją inwestycję. T. T. swoje oświadczenie skierowane do przedstawiciela Spółki złożył przed notariuszem w [...] S. B. w formie aktu notarialnego, sporządzonego [...] kwietnia 2018 r. za Rep. [...] Nr [...], w którym wskazał, iż w chwili składania oświadczenia z [...] września 2016 r. był w błędzie co do rzeczywistej wartości nieruchomości objętej umową przedwstępną sprzedaży. Zdaniem Sądu, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powinien posiadać również na etapie postępowania odwoławczego, a nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji. Należy bowiem przyjąć możliwość cofnięcia wyrażenia zgody przez właściciela aż do czasu wydania decyzji ostatecznej. Problem ustalenia, czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym przez właściciela działki nr [...] pod wpływem błędu stanowić więc będzie zagadnienie prejudycjalne, obligujące do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Wady oświadczenia woli w rozumieniu art. 82-88 Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Podważenie umów cywilnoprawnych lub oświadczeń woli rodzących skutki cywilnoprawne należy do kompetencji sądu cywilnego, a nie organów architektoniczno-budowlanych (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2142/00, z 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1042/06, wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 951/18, publ. CBSA). Tak też orzekł Wojewoda w postanowieniu z [...] września 2018 r., kiedy dysponował wiedzą, że w sprawie ustalenia skuteczności cofnięcia zgody na dysponowanie na cele budowlane prowadzone jest przed Sądem Okręgowym w [...] postępowanie pod sygnaturą [...] z powództwa T. T. (właściciela działki nr [...]) przeciwko inwestorowi o ustalenie bezskuteczności umowy przedwstępnej. Z uwagi na fakt, że z umowy przedwstępnej sprzedaży wynikał tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Wojewoda uznał za konieczne zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia ww. sprawy cywilnej przed sądem powszechnym. GINB w postanowieniu z [...] listopada 2018 r., po rozpoznaniu zażaleń Z. W., T. T. i S. S., uchylił zaskarżone postanowienie w całości, stojąc na stanowisku, że zainicjonowana przez właściciela nieruchomości nr [...] sprawa przed Sądem Okręgowym w [...] nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie GINB, podstawa do zawieszenia postępowania odwoławczego istniałaby dopiero wówczas, gdyby to inwestor zainicjował postępowanie cywilne kwestionujące oświadczenie o cofnięciu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się ze stanowiskiem GINB, że warunkiem koniecznym do przyjęcia zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek zawieszenia postępowania było zainicjowanie postępowania cywilnego przez inwestora w sytuacji, gdy takie postępowanie cywilne zostało wszczęte przez inny podmiot, w tym wypadku przez właściciela działki nr [...]. Oceny istnienia i charakteru związku pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed organem administracji architektoniczno-budowlanej a postępowaniem prowadzonym przed sądem powszechnym w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pod kątem istnienia przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy dokonywać indywidualnie w każdej sprawie (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2314/16, publ. CBOSA). Przedmiotem postępowania cywilnego toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] o sygnaturze [...] jest ustalenie bezskuteczności umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości inwestycyjnej z uwagi na wadę oświadczenia woli – błąd co do treści czynności prawnej. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie ww. sprawy cywilnej stanowi zagadnienie wstępne, bez którego Wojewoda nie może wydać decyzji w postępowaniu odwoławczym w przedmiotowej sprawie (istnieje bezpośredni związek przyczynowy). Istotne w okolicznościach tej sprawy jest to, że zagadnieniem wstępnym jest skuteczność oświadczenia T. T. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli, które jednocześnie stanowi cofnięcie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zatem sąd cywilny będzie badał, czy zaistniały przesłanki uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli, tj. czy właściciel, zawierając umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości inwestycyjnej, był w błędzie co do treści czynności prawnej. Jeśli sąd cywilny uzna, że cofnięcie oświadczenia woli nie było skuteczne, to w mocy pozostanie umowa przedwstępna i objęta nią udzielona zgoda na dysponowanie na cele budowlane. Sąd podziela więc zarzuty skargi, że z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w realiach przedmiotowej sprawy obojętne jest, kto wytoczył powództwo, a istotnym jest jego przedmiot (ocena skuteczności cofnięcia zgody na dysponowanie na cele budowlane). Z akt sprawy wynika jednak, że inwestor w dniu 6 listopada 2018 r. wystąpił do Sądu Okręgowego w [...] z powództwem wzajemnym w sprawie [...] o zobowiązanie T. T. do złożenia oświadczenia woli o sprzedaży na rzecz inwestora nieruchomości nr [...] - w wykonaniu umowy przedwstępnej z 28 września 2016 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że GINB naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu zażaleń, wniesionych przez T. T., Z. W. i S. S. na postanowienie Wojewody z [...] września 2018 r., GINB będzie miał na uwadze poczynione wyżej uwagi Sądu.