I OSK 901/21

Dnia 2 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1615/19 ze skargi S[...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 5 [...] r., nr K[...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r., I SA/Wa 1615/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S[...] Wola w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5[...] r., nr K[...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Społem Warszawska Spółdzielnia Spożywców Wola w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 110 § 1, art. 109 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie postanowienia SKO wobec uznania, iż decyzja Prezydenta [...] weszła do obiegu prawnego i wiąże Prezydenta [...] względu na doręczenie decyzji Prezydenta[...] Burmistrzowi Dzielnicy W[...] oraz Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...], podczas gdy decyzja Prezydenta [...] nigdy nie została ujawniona na zewnątrz struktur organizacyjnych organu, tym samym nie nastąpiło związanie Prezydenta[...] wydaną przez ten organ decyzją, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem niezasadnie WSA w Warszawie uchylił postanowienie SKO w W[...] ze względu na naruszenie art. 110 § 1 w związku z art. 109 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., podczas gdy przepisy te nie zostały przez organ naruszone 2. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 110 § 1, art. 109 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. przez zawarcie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania obejmujących nakazanie SKO wyjaśnienia i ocenienia w jakiej dacie decyzja Prezydenta [...] została doręczona Burmistrzowi Dzielnicy W[...] oraz Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...], podczas gdy data doręczenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy do jednostek organizacyjnych wewnątrz struktury organizacyjnej organu nie wywiera wpływu dla wprowadzenie decyzji do obiegu prawnego, a zatem data doręczenia decyzji tym podmiotom jest bez znaczenia dla ustalenia czy decyzja Prezydenta [...] stała się ostateczna. 3. art. 141 § 4 w związku z art. 153, art. 33 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę przez brak wyjaśnienia oraz wskazania podstawy prawnej, na postawie której WSA uznał, iż Burmistrz Dzielnicy W[...] oraz Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...] stanowią podmioty zewnętrze w stosunku do Prezydenta [...], podczas gdy nawet WSA nie uznał Burmistrza Dzielnicy W[...] oraz Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...] za uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem bezzasadne uznanie Burmistrza Dzielnicy W[...] oraz Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...] za podmioty zewnętrzne w stosunku do organu, skutkowało uznaniem, iż decyzja Prezydenta [...] wiąże organ. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od przypomnienia, iż uchylone zaskarżonym wyrokiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 5 [...] r. K[...]stwierdzało niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Społem Warszawską Spółdzielnię Spożywców W[...] w W[...] od decyzji Prezydenta [...] nr 7[...]z dnia 21 [...] r. umarzającej w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosków z dnia 15 czerwca 1948 r. złożonych przez J. J[...] wraz z drugą nieustaloną osobę, występujących w imieniu S[...], o przyznanie na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W[...] przy ul. W[...], stanowiącej aktualnie działki nr 1[...] i nr 19[...] z obrębu 6-0[...]. Przy czym powodem umorzenia przez Prezydenta [...] postępowania dekretowego, prowadzonego z wniosku J. J[...] i drugiej nieustalonej osoby, była niemożność ustalenia, czy osoby podpisane na wniosku, to członkowie zarządu S[...] – przeddekretowego właściciela nieruchomości, którzy byli umocowani do reprezentowania tejże Spółdzielni zgodnie z odpisem poświadczonym z rejestru spółdzielni. Ponadto organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie brak jest następcy prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości, tak pod tytułem ogólnym jak i szczególnym. W tej sytuacji Prezydent [...] stwierdził, że skoro nie istnieje strona postępowania, to postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Decyzja Prezydenta [...] została doręczona Burmistrzowi Dzielnicy W[...] oraz Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...]. W świetle powyższych okoliczności nie można zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, iż decyzja Prezydenta [...] nr 7[...]z dnia 21 [...] r. nie może wejść do obrotu prawnego i wywołać skutków prawnych bowiem nie została ujawniona na zewnątrz struktur organizacyjnych organu. W doktrynie wyrażone zostało stanowisko, iż niewejście decyzji do obrotu prawnego, w szczególności niedoręczenie jej stronie postępowania prowadzi do wydania "nieaktu" a więc nieistniejącej czynności prawnej organu administracji (vide: B.Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, A[...], s. 45–50; B.Adamiak, Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUW 1990/1022, s. 9–13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak także, iż obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (vide: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepisy o doręczeniach mają natomiast charakter gwarancyjny wobec stron postępowania, co oznacza, że do momentu doręczenia stronie decyzji nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania. Sytuacja braku doręczenia stronie wydanej decyzji nie może być jednak traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 952/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Decyzja taka może zatem zostać upubliczniona także w inny sposób dochodząc do wiadomości stron postępowania, pomimo że nie odbyło się jej doręczenie w sposób przewidziany przepisami prawa. Elementami konstytutywnymi decyzji nieistniejącej jest bowiem to, iż stanowi ona zdarzenie faktyczne stwarzające jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął (vide: T.Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, ZNUJ, CMXLIX, Warszawa-Kraków 1989, s. 22; podobnie M.Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków 2006, s. 163–164). Nie sposób powyższych cech upatrywać w decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 [...] r., zaś wynikający z treści decyzji sposób jej upublicznienia przez doręczenie Burmistrzowi Dzielnicy W[...] oraz Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...] zaprzecza tezie skargi kasacyjnej o braku możliwości wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. Przymiot strony postępowania administracyjnego poza charakterem materialnym, wynikającym z art. 28 k.p.a., może mieć także charakter formalny, wynikający chociażby z faktu błędnego skierowania decyzji do określonego podmiotu pozbawionego przymiotu, o którym mówi art. 28 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., IV SA 815/97, Lex nr 43367; wyrok NSA z dnia 10 maja 2001 r., I SA 2595/99, Lex nr 54752). Jakkolwiek podmiot ten nie mogąc wykazać materialnoprawnego interesu uczestniczenia w tej sprawie nie stanie się stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., to jednak doręczenie decyzji takiemu podmiotowi z formalnego punktu widzenia stanowi jej dostateczne uzewnętrznienie, a w konsekwencji prowadzi do wejścia decyzji do obrotu prawnego. Skutek ten były wątpliwy jedynie w sytuacji skierowania decyzji do podmiotu, który w ogóle nie mógł być stroną postępowania. W doktrynie wskazuje się, że taki skutek mógłby nastąpić w sytuacji gdyby organ "dla celów szkoleniowych wydał decyzję w stosunku do postaci z kreskówek" (vide: M.Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uwagi do art. 156). Z pewnością Burmistrz Dzielnicy Wola oraz Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...] są podmiotami, które generalnie mogłyby być stronami w postępowaniu administracyjnym, a zatem doręczenie im decyzji będzie prowadzić do jej wejścia do obrotu prawnego. Argumentacja autora skargi kasacyjnej wskazująca na to, że podmioty te nie mają charakteru zewnętrznego wobec organu ferującego decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego jest chybiona, pomija bowiem przepisy art. 5 ust. 1, art. 6, art. 10 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U.2018.1817 ze zm.) oraz § 43-48 uchwały nr XXII/743/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. Statut m.st. Warszawy (Dz.Urzęd.Woj.Maz. 2008.23.875 ze zm.), stanowiące, iż w m.st. Warszawa funkcjonują dzielnice jako jednostki pomocnicze, do których należą zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Rada Dzielnicy jest organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy, a organem wykonawczym jest zarząd dzielnicy, w którego skład wchodzi m.in. burmistrz. Urząd dzielnicy stanowi organizacyjnie wyodrębnioną część urzędu m.st. Warszawy właściwą dla dzielnicy m.st. Warszawy, z siedzibą na terenie tej dzielnicy. Pracami urzędu dzielnicy kieruje burmistrz. Tak więc podmioty, którym doręczona została decyzja umarzająca postępowanie dekretowe, jakkolwiek znajdują się w strukturze m.st Warszawa, to nie w strukturze organizacyjnej Prezydenta [...] jako organu władzy publicznej. Niezależnie od powyższych uwag należy także dostrzec specyfikę postępowania administracyjnego w sprawie, w której nie jest możliwe ustalenie istnienia strony postępowania lub jej adresu (art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.). Specyfika tego rodzaju rozstrzygnięć wyraźnie wskazuje akceptację ustawodawcy dla wydania decyzji w postępowaniu, w którym nie będzie można ustalić strony postępowania posiadającej materialny przymiot wskazywany w art. 28 k.p.a. Stąd kwestia doręczenia stronie, czy też mówiąc ogólniej wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji umarzającej postępowanie w tego rodzaju sprawie, już niejako z założenia ustawodawcy nie może być postrzegana w kategoriach wady procesowej, która skutkowałaby wydaniem przez organ administracji nieaktu przez brak doręczenia jej stronie postępowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt zarzutów kasacyjnych wypada uznać, iż nie jest trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 110 § 1, art. 109 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 21 [...] r., w razie jej doręczenia Burmistrzowi Dzielnicy W[...] oraz Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...] z formalnego punktu widzenia weszła do obrotu prawnego, a w konsekwencji wywołała skutki prawne obejmujące m.in. związanie organu, który ją wydał. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że z punktu widzenia możliwości skutecznego wniesienia odwołania od tej decyzji przez skarżącą Spółdzielnię, kluczowym, na gruncie wymagań art. 134 k.p.a., pozostaje zbadanie zachowania terminu wniesienia tegoż odwołania z uwagi na możliwość uprzedniego uostatecznienia się decyzji organu I instancji. Skoro organ I instancji zdecydował się na doręczenie decyzji Burmistrzowi Dzielnicy W[...] oraz Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...], to kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania przez Spółdzielnię, która nie była uznana za stronę tegoż postępowania i której nie doręczono decyzji, winna być powiązana z terminem otwartym do zaskarżenia tejże decyzji, wyznaczonym dla podmiotów, którym decyzja ta została doręczona. Trafnie te kwestie podniósł Sąd I instancji dostrzegając jednocześnie brak ustaleń w toku dotychczasowego postępowania w zakresie okoliczności związanych z doręczeniem decyzji I instancji Burmistrzowi Dzielnicy W[...] oraz Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W[...]. To zaś uniemożliwiało ocenę, czy decyzja ta rzeczywiście wprowadzona została do obrotu prawnego w sposób zaplanowany przez organ I instancji, a w konsekwencji, w razie jej doręczenia i nieskorzystania przez te podmioty z możliwości jej zaskarżenia, w jakiej dacie nastąpiło jej uostatecznienie. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji o prawidłowości wskazań co do dalszego postępowania udzielonych w motywach zaskarżonego wyroku. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 110 § 1, art. 109 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153, art. 33 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę. Nie jest bowiem uprawniona teza, iż zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z uwagi na treść jego uzasadnienia. Możliwości przeprowadzenia kontroli kasacyjnej nie tamuje w szczególności kwestia charakteru podmiotów, którym doręczona została decyzja organu I instancji i ich prawnego ulokowania względem struktury organizacyjnej Prezydenta [...], jako organu administracji publicznej. Jakkolwiek kwestia ta nie doczekała się w motywach wyroku poszerzonej analizy, to jednak prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji o możliwości wprowadzenia decyzji organu I instancji do obrotu prawnego wskutek jej doręczenia tym podmiotom. Kwestia ta nie może być uznana za niedostatecznie wyjaśnioną także z tego powodu, że w skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyraźne zarzuty wskazujące na to, że autor kasacji prawidłowo zrozumiał stanowisko Sądu I instancji w powyższym zakresie, podważa jednak jego poprawność. Ponadto zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera powyższe elementy, zaś wyrok poddaje się kontroli kasacyjnej, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Ponadto wypada dostrzec, iż Sąd I instancji w motywach wyroku wyraźnie odwołał się do interesu formalnego, mogącego w pewnych okolicznościach stanowić podstawę występowania w sprawie jako strona postępowania administracyjnego, pomimo braku interesu prawnego, o którym mówi art. 28 k.p.a. Jak już była o tym mowa, sam fakt uczynienia określonego podmiotu stroną postępowania wskutek doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie, nie czyni tego podmiotu stroną postępowania w ujęciu materialnym. Pojęcie interesu prawnego, użyte w art. 28 k.p.a. oznacza bowiem interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Z tego tez powodu niewystępowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona podmiotów pozbawionych przymiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie narusza art. 33 § 1 p.p.s.a., a nadto pozostaje bez związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. Skonstatowanie przez Sąd I instancji wyłącznie formalnego charakteru interesu owych podmiotów w sposób należyty wyjaśnia tę kwestię. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.