II GSK 1137/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 25/20 w sprawie ze skargi E. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 25/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 28 października 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w części utrzymującej w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 25 marca 2019 r. o nałożeniu na skarżącą E. H. kary pieniężnej powyżej kwoty 7.200 zł oraz uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 25 marca 2019 r., w części nakładającej na skarżącą karę pieniężną powyżej kwoty 7.200 zł. W pozostałym zakresie WSA w Opolu skargę oddalił oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz E. H. 296 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazać należy, że uchylona przez WSA decyzja organu pierwszej instancji -Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wydana została na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej: u.t.d.) i na jej podstawie nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 7.400 zł za naruszenie przepisów ustawy polegające na: - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; - skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej; - przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone; - skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego; - niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku; - niepoprawnym operowaniu przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy; - nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy. II. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w wyniku mylnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji popełnił błędy w zakresie obliczeń wysokości kar pieniężnych za naruszenia czasu pracy kierowców, co skutkowało zawyżeniem tych kar poprzez zsumowanie kar za poszczególne przedziały czasowe tego samego naruszenia, podczas gdy organy prawidłowo wyliczyły kwotę nałożonej kary, bowiem w sytuacji, gdy kierowca H. K. w dniu 21 października 2018 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 50 minut (zatem czas wynoszący zarówno mniej niż 30 minut, jak i o czas od 30 minut do mniej niż 1 godziny i 30 minut), karę pieniężną nakłada się na podstawie przepisu Ip. 5.11 załącznika nr 3 do utd w łącznej wysokości 350 zł, na którą składa się kara w wysokości 100 złotych z tytułu naruszenia lp. 5.11.1 i kara w wysokości 250 złotych z tytułu lp. 5.1 1.2, a Sąd I instancji błędnie przyjął, iż naruszenie podlega wyłącznie sankcji przewidzianej w pkt 2 lp. 5.11 jednorazowej karze w wysokości 250 zł, a w sprawie doszło do nieuprawnionego, podwójnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów (analogiczny zarzut WSA postawił względem naruszenia z lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. kierowcy A. Izdebskiego z dnia 14.12.2018r.); 2) przepisów prawa materialnego, tj. Ip. 5.11 i Ip. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 50 ze zm., dalej: u.t.d.) w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i zarzut wobec organu błędnego sumowania kar za poszczególne przedziały czasowe tego samego naruszenia, w sytuacji stwierdzenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przez kierowcę H. K. o 50 minut mimo, iż na podstawie przepisu lp. 5.1 1 załącznika nr 3 do utd zasadnym jest nałożenie kary w łącznej wysokości 350 zł na którą składa się kara w wysokości 1 x 250 zł (lp. 5.11.2) - naruszenie o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut, jak i kara w wysokości 1 x 100 zł (lp. 5.11.1) naruszenie o czas do mniej niż 30 minut, natomiast przyjęcie za Sądem I instancji, że w przypadku ukarania za naruszenie lp. 5.11.2 nie nakłada się również kary na podstawie lp. 5.11.1 prowadziłby do braku ukarania za jedno z naruszeń tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy do 30 min co jest sprzeczne z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d. gdzie mowa jest o karze za każde stwierdzone naruszenie. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, że powyższa argumentacja odnosi się odpowiednio do pozostałych zarzutów sądu pierwszej instancji wobec wyliczenia norm czasu pracy kierowcy A. Izdebskiego i wymierzenia za nie sankcji finansowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie wyroku oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu NSA rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Zgodnie z przepisem art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja, będąca przepisem szczególnym, modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. - stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. - w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. 3. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczy - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania. 4. Jak wynika z treści sformułowanych zarzutów, autor skargi kasacyjnej wiąże naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania z przyjęciem przez ten sąd błędnej wykładni prawa materialnego (przepisów wskazanych punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej). W tym zakresie podniesiono, że WSA wadliwie zinterpretował normy zawarte w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d., uznając, że w przypadku ukarania za naruszenie określone w punkcie 5.11.2, nie nakłada się dodatkowo kary na podstawie punktu 5.11.1, za opisane w tym punkcie naruszenie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, taka wykładnia prowadziłaby bowiem do "braku ukarania za jedno z naruszeń tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy do 30 min co jest sprzeczne z treścią art. 92a ust. 1 utd gdzie mowa jest o karze za każde stwierdzone naruszenie". Wobec istoty zarzutów skargi kasacyjnej, mając na uwadze argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a wskazującą na funkcjonalne powiązanie tych zarzutów, uznać należało, że zachodzi potrzeba łącznego ich rozpoznania. 5. Zauważyć trzeba, że mający zastosowanie w sprawie stan prawny ukształtowany został na skutek wejścia w życie (3 września 2018 r.) ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481). Na mocy tej ustawy uległa zmianie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, m.in. w zakresie dotyczącym punktów 5.11.1 i 5.11.2, których postanowienia stanowiły podstawę wymierzenia kary administracyjnej w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że ustawodawca, konstruując w znowelizowanej ustawie normy dotyczące kar za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, użył zwrotów: "o czas do mniej", "o czas powyżej", "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut". Jest więc jasne, że od tak określonych norm czasowych uzależniona została wysokość kary. 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie uznaje się, że użyty w tym kontekście zwrot "powyżej" zawiera odniesienie do zdarzenia trwającego w okresie pewnego czasu, które rozpoczęło się od momentu jego zaistnienia, a więc już z chwilą przekroczenia wartości normatywnej dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy (zob. wyroki NSA: z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21; z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21; z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21; z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd, uznając, że taki kierunek interpretacji eliminuje zjawisko bezpodstawnego pomijania woli ustawodawcy, co miałoby miejsce w przypadku pozbawienia normatywnego znaczenia zmian zawartych w przepisach cyt. ustawy nowelizującej z 5 lipca 2018 r. Wbrew więc tezie autora skargi kasacyjnej, ten właśnie kierunek wykładni omawianych przepisów jest zgodny z założeniem racjonalności ustawodawcy. 7. Biorąc więc pod uwagę wskazaną wyżej dyrektywę wykładni językowej oraz rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej, uznać należy, że w każdym przypadku przekroczenia ustawowych progów poszczególnych naruszeń, znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna, co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania. Kumulowania kar za naruszenia rozciągnięte w czasie i prowadzące do przekroczenia następnego progu normatywnego - bądź jeszcze kolejnych - uznać należy za wyjątek od tej reguły. Dopuszczalność więc kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych, z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, nie jest wykluczona, o ile wynika to wprost z regulacji ustawowej, co w spornym przypadku nie miało miejsca. 8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, kierując się treścią i normatywnym znaczeniem punktu 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, należy stwierdzić, że nie ma podstawy prawnych do sumowania kwot kar z podpunktów 1 i 2 (5.11.1 i 5.11.2), gdyż brzmienie podpunktu nie zawiera takiego nakazu sformułowanego wprost, ani też wprost nie dopuszcza takiej możliwości. Nie ma również wątpliwości, że wyraźne brzmienie podpunktu 5.11.3 załącznika nr 3 do u.t.d., w którym ustawodawca użył zwrotu "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana w nim kara może być skumulowana z karami za naruszenia opisane w podpunktach 5.11.1 i 5.11.2. 9. Reguła ta znajduje zastosowanie także do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii naruszenia podpunktów 5.2.1 oraz 5.2.2. Nie zachodzi więc potrzeba powielania powyższej argumentacji, która jest tożsama. Sąd pierwszej instancji trafnie więc uznał, mając na uwadze te same względy, że doszło również do zawyżenia kar za naruszenia polegające na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin - w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone (punkt 5.2. załącznika Nr 3 do ustawy). 10. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej za każde naruszenie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro "wysokość administracyjnych kar pieniężnych wynosi - zgodnie z art. 92a ust. 1 - od 50 zł do 12000 zł za każde naruszenie, tym samym zarówno naruszenie lp. 5.11.1, lp. 5.11.2 jak i lp. 5.11.3, jak i lp. 5.2.1 i lp. 5.2.2 podlega odrębnej karze ponieważ stanowi odrębnie wyszczególnione naruszenie". 11. Zauważyć trzeba, że przytoczony wyżej pogląd nie uwzględnia konieczności dokonania w procesie stosowania prawa kwalifikacji stanu faktycznego w oparciu o normę sankcjonowaną, a następnie ustalenia normatywnej konsekwencji tej decyzji. Prawidłowe zastosowanie tej zasady prowadzi do wniosku, że sporne w niniejszej sprawie naruszenia nie były ciągiem kilku zdarzeń, a więc i nie mogły być zbiorem odpowiadających im kilku naruszeń ustawy. Były to bowiem naruszenia charakteryzujące się jedną cechą relewantną - wartością przekroczenia normy czasu pracy i odpoczynku kierowcy, ustalaną przy zastosowaniu normatywnego modelu rozliczenia tego czasu, w którym wskazana wartość przekroczenia normatywu odpowiada przesłance normy sankcjonowanej, której naruszenie powinno być powiązane z ustaleniem przez organ administracji normy sankcjonującej. Istotna jest więc wartość przekroczenia odpowiedniej normy w danym okresie rozliczeniowym, dla której ustawodawca przewidział stosowną reakcję w postaci kary o wysokości adekwatnej do czasokresu naruszenia, co nie pozwala na traktowanie - swoiście rozumianych – "składowych" okresu całego naruszenia jako odrębnych zdarzeń, podlegających odrębnej kwalifikacji jako naruszenia "cząstkowe". 12. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.