II SAB/Gl 115/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi E.L. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Pełnomocnik E. L. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S., polegającą na niewydaniu zaskarżalnego postanowienia o odmowie umożliwienia stronie dostępu do akt sprawy w sposób przez stronę wnioskowany, tj. bezczynność w zakresie wydania postanowienia o którym mowa w art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej: k.p.a.). Na tej podstawie wniesiono o: 1) stwierdzenie bezczynności Organu w zakresie wydania postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie akt sprawy, 2) zobowiązanie Organu do wydania postanowienia o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., tj. postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy w formie kserokopii papierowej lub zapisu elektronicznego, 3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że pismem z dnia 20 września 2019 r. Skarżący wniósł ponaglenie. Organ przez swoje zaniechanie niewątpliwie dopuścił się bezczynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazano, że strona wystąpiła w dniu 2 sierpnia 2019 r. z wnioskiem o kopie akt sprawy prowadzonego postępowania. Organ pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. poinformował, że z uwagi na obszerność dokumentacji projektowej nie jest możliwe przychylenie się do prośby strony i udostępnienie akt sprawy może odbyć się na zasadach ogólnych określonych w art. 73 k.p.a. Strona ponownie wystąpiła z wnioskiem o kopie akt sprawy w dniu 26 sierpnia 2019 r. Stanowisko organu wyrażone zostało w piśmie z dnia 3 września 2019 r. Natomiast w dniu 11 września 2019 r. osoba reprezentująca stronę zapoznała się z całością dokumentacji. Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem organu stronie nie odmówiono dostępu do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie zostało złożone. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Zgodnie z art. 73 § 1 – 2 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§2). Przy tym, w wyroku NSA z 5 lipca 2005 r., sygn. GSK 898/04, wskazano: "Skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki jak i innych nowoczesnych urządzeń. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania może żądać, aby takie kserokopie wykonał i dostarczył sam organ, gdyż sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych". W innym wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 104/10, NSA stwierdził: "Z art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że na organie ciążą dwa obowiązki: umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia stronie sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy. Wykładnia literalna powołanego przepisu wskazuje, iż organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy. (...) Strona nie może się jednak domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie. To organ decyduje bowiem, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Trzeba bowiem odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 k.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie. (...) Jeżeli (...) organ nie odmawia stronie udostępnienia akt sprawy, umożliwia ich przeglądanie i wykonywanie przez stronę notatek i odpisów we własnym zakresie, lecz nie akceptuje żądanej przez stronę formy ich udostępnienia, to nie ma obowiązku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. (...) Należy zauważyć, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia albo nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu lub nie podjął stosownej czynności nakazanej prawem. Jeżeli więc żaden przepis prawa nie uprawnia strony do domagania się od organu podjęcia czynności udostępnienia jej akt w sprawy w określonej przez nią formie, to nie można mówić o bezczynności organu w tym zakresie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nieuwzględnienie przez organ wniosku strony co do formy udostępnienia akt sprawy, dotyczącego de facto technicznego sposobu tego udostępnienia może być przez nią kwestionowane jedynie w drodze skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., gdyż jest to sprawa wewnętrzna danego organu administracji." Sąd uznał, że skoro strona (przez upoważnioną osobę) uzyskała dostęp do akt, zatem jej prawa nie zostały naruszone. Dokumentacja w sprawie jest zbyt obszerna, by możliwe było wykonywanie przez organ kopii. Są to dokumenty w niektórych przypadkach bardzo duże, niemieszczące się w urządzeniu kopiującym, a zatem przekraczające możliwości techniczne standardowych kserokopiarek. Strona – mając dostęp do akt – miała możliwość wykonania kopii we własnym zakresie, np. korzystając z aparatu fotograficznego w telefonie komórkowym. W niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku wydawać postanowienia w trybie art. 74 §2 k.p.a. Sąd uznał, że skarga jest niezasadna w stopniu oczywistym i w trybie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.