VII SA/Wa 2194/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [..] czerwca 2019 r., znak: [..], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu zażalenia [..] sp. z o.o. z siedzibą w [..] (dalej: "skarżąca", "Spółka") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z [..] marca 2019 r., nr [..], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [..] stycznia 2013 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] (dalej: "PINB") nakazał inwestorowi [...] sp. z o.o. rozbiórkę samowolnie wybudowanego parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych na działce nr ew. [..], obręb [..] w [..]. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła skarżąca. Decyzją z [..] lutego 2013 r., nr [..], [..] WINB uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z 26 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 721/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję [...] WINB z 28 lutego 2013 r. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez [... - ..] sp. z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z 9 września 2015 r. , sygn. akt II OSK 81/14) uchylił wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2013 r. oraz decyzję [...] WINB z [..] lutego 2013 r. Kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA [...] WINB, decyzją z 21 stycznia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z 4 stycznia 2013 r. Wyrokiem z [..] listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/16, WSA oddalił skargę [..] sp. z o.o. na decyzję organu wojewódzkiego z [..] stycznia 2016 r. Natomiast, wyrokiem z [..] października 2018 r., sygn. akt II OSK 483/18, NSA oddalił skargę kasacyjną Spółki. Wnioskiem z [..] czerwca 2016 r. G. M. zwróciła się do [..] WINB o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z [..] stycznia 2016 r. oraz o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z [..] marca 2019 r., nr [..], [..] WINB - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wznowił postępowanie administracyjne. Organ wskazał, że z pisma wnioskodawczyni z [..] lutego 2019 r. wynika, iż jest właścicielką działki sąsiedniej nr ew. [..] obręb [..] w [..], jednakże na wstępnym etapie postępowania nie ma możliwości oceny czy rzeczywiście G. M. winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją [..] WINB z [..] stycznia 2016 r. i czy w istocie bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a także jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z [..] marca 2019 r., nr [..] - na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. - [..] WINB odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z [..] stycznia 2016 r. Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie wniosła [...] sp. z o.o. Skarżąca podniosła że: "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania albowiem decyzja będącą przedmiotem wniosku została wydana bez uczestnictwa jednej ze stron postępowania". GINB utrzymując w mocy (postanowieniem z [..] czerwca 2019 r.) postanowienie [..] WINB nr [..] wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Jednocześnie stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 152 § 1 k.p.a., "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego nie wywołuje skutku bezwzględnie suspensywnego w postaci wstrzymania z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Jednakże organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania dokonuje z urzędu lub na żądanie strony oceny, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. GINB podkreślił, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a., winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt: IV SA 2311/96). Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 1040/17). W ocenie GINB analiza okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4k.p.a., w świetle całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie pozwala przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji [..] WINB z [..] stycznia 2016 r. w trybie wznowionego postępowania. Brak udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości – G. M., w postępowaniu zakończonym ww. Decyzją [..] WINB nie ma wpływu na stan faktyczny sprawy i nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Skargę na ww. postanowienie GINB z [..] czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...]sp. z o.o. z siedzibą w [..], domagając się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i brak wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji mimo, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania albowiem decyzja będąca przedmiotem wniosku została wydana bez uczestnictwa jednej ze stron postępowania; 1. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak stosownego uzasadnienia skarżonego postanowienia, w szczególności brak szczegółowego i wyczerpującego wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, iż nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z [..] lutego 2020 r. o oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – Stowarzyszenie Powiatu [..] z siedzibą w [..]. Uczestnik podniósł, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń co do prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Tymczasem z wyroku NSA (II OSK 81/14) wydanego w sprawie, stan faktyczny nie budzi wątpliwości: 1. na działce ew. Nr [..] znajduje się parking samochodowy znacznie przewyższający liczbę 10 stanowisk (o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego), ergo – nie ma wątpliwości, że na tej działce powstał obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia; 1. na dz. ew. [..] zlokalizowano samowolnie parking z infrastrukturą, siecią energetyczną, oświetleniem, szlabanami i sygnalizacją świetlna, a zatem obiekt, którego istnienie wyklucza plan zagospodarowania przestrzennego; 2. pomimo toczącego się postępowania i wydania przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę, przystąpiono do użytkowania nielegalnie wybudowanego parkingu, co trwa również w czasie postępowania sądowego (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skargi nie wykazały tego rodzaju nieprawidłowości, które uzasadniałyby jego uchylenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie GINB utrzymujące w mocy postanowienie [..] WINB o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i ich wykładnię. Podstawę wydania kontrolowanego przez Sąd postanowienia organu I instancji stanowi art. 152 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu: "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania." Analiza tego unormowania wskazuje na to, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi uchylenie decyzji. Tymczasem w postanowieniu o wznowieniu postępowania na wniosek G. M. [..] WINB wskazał, że "na wstępnym etapie postępowania nie ma możliwości oceny czy rzeczywiście G. M. winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją [..] WINB z [..] stycznia 2016 r. i czy w istocie bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a także jaki to miało wpływ na wynik sprawy". Zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad i to dających podstawę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tą konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Taka interpretacja pojęcia "prawdopodobieństwo" wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale i z treści samej normy. Samo wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4309/18). W ocenie Sądu, na tym etapie sprawy, okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozwalają przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z [..] stycznia 2016 r. w trybie wznowionego postępowania. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację GINB, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.