III OSK 3221/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K.P.H. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2693/19 w sprawie ze skargi S.K.P.H. z/s w W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (..) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla w całości zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Edukacja Narodowej z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...); II. zasądza od Ministra Edukacja Narodowej na rzecz S.K.P.H. z siedzibą w W. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2693/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), oddalił skargę S.K.P.H. z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") na postanowienie Ministra Edukacja Narodowej (dalej: "MEN") z (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z 14 października 2017 r. skarżący wystąpił do MEN z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) wydanej w przedmiocie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika "(....).", red. T.K. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podniosło, że decyzja ta została wydana przed uprawomocnieniem się postanowienia MEN z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."). Postanowieniem z (..) listopada 2017 r. nr (...), MEN odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) oraz wstrzymania wykonania tej decyzji. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie można wskazać przepisu, z którego wynikałoby, że Stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony ani też wskazać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, będących źródłem interesu prawnego lub obowiązku Stowarzyszenia, w rozumieniu art. 28 k.p.a. na których mogłoby oprzeć swoje żądanie. W konsekwencji należy uznać, że żądanie przez Stowarzyszenie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z (...) sierpnia 2017 r. nie pochodzi od strony. Brak jest również po stronie skarżącego, jako organizacji społecznej, podstaw do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem o ile byłoby to uzasadnione celami statutowymi organizacji i o tyle za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny. W skardze do WSA na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że wnioskodawca domaga się wszczęcia postępowania nieważnościowego jako organizacja społeczna z powołaniem się na interes społeczny, podczas gdy domagał się wszczęcia tego postępowania powołując się na własny interes prawny. W odpowiedzi na skargę MEN wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę na postanowienie MEN z (...) listopada 2017 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi osoba niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec powyższego rozważania na temat zasadności skargi mają na celu ustalenie czy skarżącemu przysługuje przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a i czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Sąd doszedł do przekonania, że brak jest w przedmiotowej sprawie przepisu prawa materialnego, stanowiącego źródło interesu prawnego skarżącego dla żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone postanowienie, MEN nie naruszył przepisów podnoszonych przez skarżącego w skardze w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowo uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego (legitymacji strony) w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Dokonując kontroli prawidłowości działań organu w rozpatrywanej sprawie Sąd nie mógł pominąć treści regulacji z art. 31 § 1 k.p.a. Organ rozważając spełnienie przesłanki istnienia interesu prawnego uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MEN z (...) sierpnia 2017 r. prawidłowo przyjął, że przedmiotowy wniosek nie wykazuje interesu społecznego, jakkolwiek żądanie wszczęcia postępowania w sprawę stwierdzenia nieważności decyzji z (...) sierpnia 2017 r. jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. To na organizacji społecznej jednak spoczywa ciężar wykazana istnienia przesłanek wskazujących na zasadność wszczęcia postępowania czy uczestnictwa we wszczętym już postępowaniu mając na uwadze brzmienie art. (...) k.p.a. Postanowienie organu z (...) stycznia 2017 r. odpowiada zatem prawu. Nie zmienia tej oceny brak powołania w tym orzeczeniu art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. Postanowieni zostało bowiem prawidłowo uzasadnione, rozstrzygnięcie jest jasne i nie wymaga dodatkowej wykładni. Wobec powyższego WSA na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") orzekł o oddaleniu skargi. Stowarzyszenie wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: 1) art. 31 § 1 i 2, art. 28 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pochodził od organizacji społecznej powołującej się na interes społeczny przemawiający za jej udziałem w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie od strony legitymującej się własnym interesem prawnym, a w rezultacie oddalenie tego wniosku, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do treści i przedmiotu skargi skarżącego, 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie zbadania istoty sprawy i skupienie się na nieuzasadnionych "wycieczkach" pod adresem pełnomocnika skarżącego, ewentualnie: 4) art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 458/19, które wiąże WSA. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zażądał przeprowadzenia rozprawy i rozpoznania sprawy poza kolejności oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną MEN wniósł o jej oddalenie, nieprzeprowadzanie rozprawy i nierozpoznawanie sprawy poza kolejnością . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się trafne. I. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 31 § 1 i 2, art. 28 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. W jego ramach skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wytyka Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł i w konsekwencji nie poddał właściwej ocenie prawnej okoliczności, że Stowarzyszenie legitymację procesową do zainicjowania postępowania nieważnościowego wywodziło ze swojego własnego interesu prawnego – art. 28 k.p.a. – nie zaś z przesłanek warunkujących dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, jako podmiotu na prawach strony – art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Stowarzyszenie eksponuje, że decyzja z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika została wydana przed uprawomocnieniem się postanowienia o odmowie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony, w trybie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. W wyniku takiego działania Stowarzyszenie zostało pozbawione możliwości udziału w postępowaniu, co uzasadnia wniosek nieważnościowy oraz dowodzi własnego interesu prawnego Stowarzyszenia w postępowaniu, które on inicjuje. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawionego zarzutu kasacyjnego nie podziela. Należy zauważyć, że procesowe umocowanie Stowarzyszenia do działania w postępowaniu administracyjnym, jako podmiotu na prawach strony, uzależnione jest od uprzedniego dopuszczenia go do działania w tym postępowaniu w trybie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. W sprawie jest bezsporne, że Stowarzyszenie złożyło wniosek w o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w przedmiocie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika. W sprawie tej zostało wydane postanowienie z (...) sierpnia 2017 r. nr (...), którym odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Następstwem przedmiotowego rozstrzygnięcia jest brak procesowego umocowania Stowarzyszenia do działania w postępowaniu o dopuszczenie podręcznika do użytku szkolnego. Z samego faktu, że decyzja w tym postępowaniu została wydana przed zakończeniem sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) Stowarzyszenie nie może wywodzić interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Akceptacja promowanego w skardze kasacyjnej stanowiska musiałaby oznaczać, że podmiot, który nie posiadał własnego interesu prawnego w postępowaniu głównym i nie został do niego dopuszczony, jako podmiot na prawach strony, posiada swój własny interes prawny w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu głównym, wyłącznie z tego powodu, że została ona wydana przed zakończeniem sądowadministracyjnej kontroli negatywnego postanowienia wydanego w trybie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Należy odnotować, że w takim skonfigurowaniu interes prawny Stowarzyszenia miałby charakter potencjalny, a jego źródłem byłby wyłącznie przepisy prawa procesowego. Potencjalność interesu prawnego Stowarzyszenia wynikałaby z faktu, że na dzień złożenia wnioski o stwierdzenie nieważności w postępowaniu głównym w obrocie prawnym nie ma postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w tym postępowaniu, jako podmiotu na prawach strony, a kwestia jego wydania może być rozpatrywana w kategoriach apriorycznych. Tym samym wywodzenie interesu prawnego z faktu uniemożliwienia Stowarzyszeniu działania w postępowaniu głównym, w przedmiocie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego jest oparte wyłącznie na pewnej potencjalności przyszłych, możliwych układów procesowych, które w dniu złożenia wniosku nieważnościowego jeszcze się nie zmaterializowały. W dniu wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z (...) listopada 2017 r. nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego Stowarzyszenie nie było procesowo umocowane do działania w sprawie głównej, w przedmiocie dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego, stąd wywodzenie, iż zostało ono bezprawnie pozbawione możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu jest nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że krąg stron postępowania głównego i nadzwyczajnego nie muszą się pokrywać, niemniej jednak ad casum, w realiach niniejszej sprawy, nie można zasadnie twierdzić, że Stowarzyszenie posiadało swój własny interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) sierpnia 2017 r. nr (...). II. Naczelny Sąd Administracyjny negatywnie zweryfikował zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W jego ramach skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wytyka, że Sąd a quo nie odniósł się do treści i przedmiotu skargi, a w szczególności nie odniósł się do argumentacji wskazującej na własny interes prawny Stowarzyszenia do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji dowodzi, iż kwestia ta została poddana ocenie prawnej. WSA na stronach 6-8 uzasadnienia wyjaśnił, że Stowarzyszenie uprawnienia procesowe strony w postępowaniu o dopuszczenie podręcznika do użytku szkolnego uzyskałoby z chwilą wydania postanowienia o dopuszczeniu go do tego postepowania w trybie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Postanowienie takie nie zostało wydane. WSA zwrócił uwagę, że źródłem własnego interesu prawnego Stowarzyszenia mógłby być przepis prawa materialnego, jednakże Stowarzyszenie się na taki przepis nie powołało. WSA nie odniósł się wprost do możliwości wywiedzenia interesu prawnego z przepisów prawa procesowego, jednakże nie jest to uchybienie, które miałoby wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22 normy procesowe i ustrojowe nie posiadają zdolności do bycia źródłem interesy prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy dostrzegać brak tożsamości źródła interesu prawnego (którym są normy materialne) ze źródłem jego ochrony (którym są normy procesowe) – szerzej w tej kwestii W. Jakimowicz, O bezpośredniości interesu prawnego w prawie administracyjnym, Studia Prawa Publicznego, 2022 r., nr 3, s. 13 i n. III. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że wyrokiem z 10 grudnia 2019 roku, sygn. I OSK 137/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1897/17, którym uwzględniano skargę S.K.P.H. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (....) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sądy administracyjne obu instancji uznały, że Stowarzyszenie realizuje przesłanki warunkujące dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze podmiotu na prawach strony, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Wyroki w obu instancjach zostały wydane przed wydaniem wyroku przez WSA w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, obowiązkiem WSA, przy zastosowaniu art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a., było uwzględnić oceny prawne sformułowane przez sądy administracyjne obu instancji w procesie kontroli zgodności z prawem postanowienia z (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Działanie takie musiałoby doprowadzić Sąd do wniosku, że narusza ono prawo, albowiem nie uwzględnia, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) mogło zostać wszczęte na postawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeżeli sądy administracyjne w powołanych wyżej wyrokach przesądziły, że Stowarzyszenie spełniało przesłanki dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie o dopuszczenie podręcznika do użytku szkolnego, to tym samym należy przyjąć, że spełniało również przesłanki do uwzględnienia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji administracyjnej – art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił w całości zaskarżony wyrok WSA w Warszawie. Jednocześnie wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i uchylił w całości zaskarżone postanowienie Ministra Edukacja Narodowej z (...) listopada 2017 r. nr (...). O kosztach postępowania za obie instancje rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265. Na zasądzoną kwotę 1140 złotych składa się wpis od skargi (100 zł.), wpis od skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (100 zł.), wpis od skargi kasacyjnej od wyroku (100 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika za pierwszą instancję (480 zł.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika za drugą instancję (360 zł.).