I SAB/Wa 2/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 1991 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawione przez R. i K. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2018 r. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania, zainicjowanego wnioskiem K. Z. [1] z [...] grudnia 1991 r. (złożonym w imieniu własnym oraz innych uprawnionych osób), o potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. i K. [2] małż. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami rzeczypospolitej Polskiej. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Zawisłe przed Wojewodą [...] postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawione przez R. i K. [2] Z. nieruchomości na dawnych [...] Rzeczypospolitej Polskiej jest konsekwencją uchylenia przez Ministra Skarbu Państwa decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] uprzednio wydanej w tym przedmiocie negatywnej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy czym z uwagi na zaskarżenie decyzji Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzyskała ona walor prawomocności dopiero w 2016 r., po oddaleniu przez Naczelny Sądu Administracyjny wyrokiem z 22 września 2016 r. I OSK 2421/14 skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę na tę decyzję. Akta sprawy po wydaniu powyższego wyroku zwrócono organowi wojewódzkiemu [...] stycznia 2017 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie R. K. – będący jednym z następców prawnych byłych właścicieli pozostawionych nieruchomości, a także osobą wskazaną jako uprawniona do rekompensaty przez część spadkobierców - wystąpił [...] czerwca 2017 r. do Wojewody [...] z ponagleniem. Następnie pismem z [...] grudnia 2017 r. wniósł w trybie art. 37 k.p.a., do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na bezczynność organu, w efekcie rozpoznania którego Minister ów, postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. wyznaczył Wojewodzie [...] dodatkowy sześciomiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Termin ów upłynął bezskutecznie. W związku z czym R. K. wniósł wskazaną na wstępie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], żądając w niej wyznaczenia mu terminu 14 dni na załatwienie sprawy, tj. wydanie postanowienia potwierdzającego spełnienie przesłanek do rekompensaty i 14 dni od dnia przedstawienia operatu szacunkowego, na wydanie decyzji potwierdzającej owe prawo. Ponadto domagał się: stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; a także zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i zarządzenie podjęcia przez Wojewodę [...] środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości, jak też zażądania od organu pisemnej informacji o podjętych środkach w terminie 7 dni. Zarzucał organowi, że poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały dopuścił się on naruszenia art. art.: 7, 8, 2 § 1, 35 § 1-3 k.p.a. i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz.2325) dalej::" "p.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że pismami z [...] kwietnia 2018 r. wystąpił do Archiwum Akt Nowych, Archiwum państwowego w [...] oraz Sądu Rejonowego w [...] z prośbą o wydobycia dokumentów dot. [...] (w którego skład wchodziły nieruchomości, za które dochodzona jest rekompensata) oraz podmiotów gospodarczych, w skład których ww. nieruchomości mogły wejść. Wskazywał nadto na wezwanie stron, pismem z [...] maja 2018 r., do uzupełnienia braków dokumentacji, a także wyznaczenie (pismem z [...] maja 2019 r.) terminu zakończenia postępowania do [...] grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Wojewodzie [...] przewlekłe prowadzenie postępowania jest zasadna, jednak nie wszystkie ujęte w niej żądania mogły być uwzględnione. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] jest ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. i K. [2] malż. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym obecne postępowanie jest konsekwencją uchyleniu przez Ministra Skarbu Państwa uprzednio w tym przedmiocie wydanej decyzji Wojewody [...] i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przewlekłość postępowania zachodzi natomiast gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ma ona zatem miejsce gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności pozornych, nie mających znaczenia z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Po zwrocie akt do organu wojewódzkiego wraz odpisem prawomocnego wyroku oddalającego skargę na wydaną w sprawie decyzję kasatoryjną Ministra Skarbu Państwa (co nastąpiło [...] stycznia 2017 r. ), Wojewoda przez ponad rok nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności ukierunkowanych na jej załatwienie i to mimo wnoszonych wówczas ponagleń. Pierwsze czynności podjął bowiem dopiero [...] kwietnia 2018 r., występując wówczas pismami nr [...] do szeregu instytucji o ewentualne dokumenty pozwalające na weryfikacje tytułu prawnego do nieruchomości, za których pozostawienie oczekiwano potwierdzenia prawa do rekompensaty, a wchodzących w skład [...]. Pierwotnie organ kwestionował należenie ich do poprzedników prawnych inicjatorów postępowania, stojąc na stanowisku, że weszły one do majątku spółki z o.o. [...] w [...]. Zakładając nawet celowość podejmowania tych czynności – co może budzić wątpliwości w świetle oceny prawnej sformułowanej w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r. I OSK 2421/14, gdzie przesądzono, że dokumenty dotychczas zgromadzone pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że przed przejęciem przez okupanta wspomnianej spółki właścicielami nieruchomości byli małżonkowie Z. (str. [...] i [...] uzasadnienia wyroku) - trudno uznać, że tak znaczna zwłoka w ich podjęciu stanowi realizację ustanowionej w art. 12 § 1 k.p.a. dyrektywy nakazującej organom administracji publicznej działać wnikliwe i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Nie sposób również obronić zasadności ponownego wzywania stron [...] maja 2018 r. do uzupełnienia w terminie 6 miesięcy wniosku o rekompensatę poprzez przedłożenie dowodów umożliwiających weryfikację spełnienia materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) (Dz.U. z 2016 r. poz. 2042), uprawniających do uzyskania żądanego prawa (w tym m.in. dowodów potwierdzających, że właściciel pozostawionego mienia był [...] września 1939 r. obywatelem polskim, czy potwierdzających pozostawienie mienia). Okoliczności te zostały już wszak przez strony wykazywane szeregiem znajdujących się w aktach dowodów, które jedynie należało ocenić. W tym stanie rzeczy uprawnione jest wnioskowanie, że działania te noszą znamiona czynności pozornych, ukierunkowanych li tylko na odsunięcie w czasie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że także po upływie owego terminu organ nadal jej nie załatwił. Do chwili obecnej zatem zwłoka w podjęciu rozstrzygnięcia, liczona od momentu zwrotu akt do organu po wydaniu ww. wyroku, wynosi już 3 lata. Powyższe czyni zatem uzasadnionym zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie tego faktu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), wyznaczenia organowi terminu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a), oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a p.p.s.a.), a także rozważenia zasadności zastosowania środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej). Przy czym wyznaczony wyrokiem termin odnosić należy do aktu kończący postępowanie w sprawie, w której organ pozostaje w zwłoce, a więc decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, a nie – jak oczekiwał tego skarżący – do podjęcie w ramach owego postępowania postanowienia incydentalnego, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2015 r. oraz dodatkowego odrębnego terminu do wydania decyzji, którego bieg rozpoczynałby się od przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego. Ustalając termin w jakim organ wojewódzki będzie zobligowany do wydania aktu kończącego postępowanie, Sąd wziął pod uwagę szczególny tryb postępowania w jakim ma zostać on wydany. Ten zaś przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty - w przypadku, gdyby miało ono przybrać postać korzystną dla następców prawnych repatrianta, czego przy rozpoznawaniu skargi na przewlekłość przesądzać nie sposób – wymaga wydania aktu jurysdykcyjnego (postanowienia) potwierdzającego spełnienie przesłanek uprawniających do rekompensaty, a w dalszej kolejności przedłożenia wyceny pozostawionych nieruchomości, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Stąd rozsądnym i realnym terminem, w jakim w tych uwarunkowaniach możliwe jest zakończenie postepowania, jawi się termin dwumiesięczny, którego bieg - po myśli art. 286 § 2 p.p.s.a. - rozpocznie się od dnia doręczenia organowi akt wraz z odpisem wyroku. Dokonując natomiast oceny charakteru stwierdzonej opieszałości Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za taką jej oceną przemawia bowiem z jednej strony trzyletnia zwłoka Wojewody [...] w podjęciu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy rekompensaty, bez jakichkolwiek obiektywnych przyczyn mogących ten stan rzeczy tłumaczyć, podczas gdy co do zasady winien to uczynić w terminie dwumiesięcznym (por. art. 35 § 3 k.p.a.). Z drugiej zaś, ograniczenie w tym czasie własnej aktywności wyłącznie do pojedynczych czynności procesowych i to tego rodzaju, które w świetle zgromadzonego już w aktach materiału dowodowego, nie miały znaczenia relewantnego. Taki sposób jej procedowania pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym – jak trafnie wskazywał skarżący - w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. art. 7, 8 ,12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki, Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Nie można bowiem tracić z pola widzenie, że poza represyjną i prewencyjną funkcja tego środka prawnego, ma on również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA: z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16, lex nr 2298889; z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, lex nr 2376509;). A skoro tak, to wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji, skarga jest pozbawiona. W sprawie nie mogło również zostać uwzględnione żądanie zobowiązania organu do wyjaśnienia przyczyn zwłoki i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy oraz podjęcia w tym aspekcie środków zaradczych i przedstawienia o nich pisemnej informacji. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w celu usunięcia naruszenia prawa sąd administracyjny może jedynie stosować te środki, które przewidziane są ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. art. 135 tej ustawy). Ta zaś nie przyznaje mu kompetencji do nakazywania organom administracji publicznej wszczynania postępowania w kierunku ustalenia osób winnych naruszeń prawa, a w konsekwencji także do zobowiązania ich do udzielania w tym kontekście stronom postępowania informacji o jego wynikach. Nie jest również władny do zobligowania organu do podjęcia czynności usprawniających procedowanie sprawy w przyszłości. Stąd także w tej części skarga podlegać musiała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.