II SA/Gd 680/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. R. – D. i M. D. na postanowienie Wojewody z dnia 23 października 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonani decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. W. R.-D. i M. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z 23 października 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z 28 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji tego organu z 24 lutego 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na wniosek W. R. – D. i M. D. Starosta 22 sierpnia 2019 roku wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 24 lutego 2017 r. nr [..], udzielającą P. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaprojektowanego na działce nr [..], obręb P., gm. M. Tego samego dnia organ wznowione postępowanie zawiesił do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przed WSA w Warszawie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 24 lutego 2017 r. Następnie, rozpoznając wniosek skarżących z 4 lipca 2019 r., Starosta postanowieniem z 28 sierpnia 2019 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z 24 lutego 2017 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 152 § 1 K.p.a., na którym skarżący oparli swój wniosek, uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od wystąpienia okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Takich okoliczności organ w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się z tego powodu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 12 czerwca 2019 r. w przedmiocie warunków zabudowy nie doszukało się przepisów odrębnych, które stanowiłyby przeszkodę dla realizacji zamierzenia planowanego na działce nr [...]. Zdaniem organu, nie ma powodów, aby w decyzji o warunkach zabudowy wydanej po ponownym rozpatrzeniu nie określić takich samych parametrów dla projektowanej zabudowy, jak w decyzji uchylonej. W związku z tym okoliczności sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 24 lutego 2017 r. nie wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Zażalenie na postanowienie Starosty z 28 sierpnia 2019 r. wnieśli W. R.-D. i M. D. wskazując, że do wstrzymania wykonania decyzji nie trzeba pewności, a jedynie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, w stosunku do której wznowiono postępowanie, a także, że w chwili obecnej w obrocie nie pozostaje jakakolwiek decyzja o warunkach zabudowy, która umożliwiałaby ocenę prawidłowości pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty z 24 lutego 2017 r. Wojewoda postanowieniem z 23 października 2019 r. nr [..], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 80 ust. 1 pkt 2, 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 28 sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 152 § 1 K.p.a. i wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Wojewoda przypomniał, że postępowanie zakończone decyzją z 24 lutego 2017 r. zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Dalej wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 czerwca 2019 roku uchyliło decyzję Burmistrza z 5 sierpnia 2016 roku ustalającą warunki zabudowy dla planowanego przez P. N. przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że planowane zamierzenie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestią podlegającą ponownej analizie jest art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym, aby móc ustalić warunki zabudowy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jednak obecnie nie został wyznaczony jeszcze termin rozprawy. Jeżeli zostałaby ona utrzymana w mocy, oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia analizy obszaru wokół działki inwestycyjnej. Z informacji uzyskanych przez organ wojewódzki wynika, że teren, na którym znajduje się działka nr [..], jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i w przypadku konieczności przeprowadzenia kolejnego postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostaną ponownie ustalone parametry dla zabudowy planowanej. Zatem, w ocenie Wojewody, okoliczności sprawy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 24 lutego 2017 roku nie wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia. W skardze na postanowienie Wojewody z 23 października 2019 r., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, W. R.-D. i M. D. zarzucili organowi naruszenie art. 152 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji zamiast jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że termin "prawdopodobieństwo" zawarty w art. 152 § 1 K.p.a. należy rozumieć jako realną możliwość. Organ odwoławczy wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zasadne, ponieważ istnieje możliwość, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy tej samej treści, co decyzja pierwotna. Wojewoda, zdaniem skarżących, przyznał pośrednio tym samym, że może zostać wydana decyzja o innej treści. W konsekwencji, organ powinien był wstrzymać wykonanie decyzji pierwotnej. W skardze wskazano ponadto, że Burmistrz dopiero wszczął ponowne postępowanie w sprawie określenia warunków zabudowy, nie została jeszcze przeprowadzona analiza urbanistyczna, która umożliwiłaby przeprowadzenie oceny prawdopodobieństwa wydania decyzji o tej samej treści, co decyzja poprzednia. Starosta, podobnie jak Wojewoda, nie jest ponadto organem odpowiadającym za planowanie przestrzenne. W ocenie skarżących, Wojewoda twierdząc, że uzupełnieniu w ponownym postępowaniu podlegać będzie jedynie kwestia wyznaczenia obszaru analizowanego, myli się, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy została uchylona w całości, zatem Burmistrz będzie musiał przeprowadzić całe postępowanie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 152 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje, w przeciwieństwie do odwołania, obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii. Wstrzymanie może przy tym nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), może nastąpić w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Jednakże, ze względu na fakt, że wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 K.p.a. dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć charakter ścieśniający. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10, LEX nr 1071256). W takim też kontekście wyjątkowego charakteru instytucji wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej należy interpretować przesłankę prawdopodobieństwa, o której mowa w art. 152 K.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem takiego stanu rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Ponadto, ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być dostatecznie przekonująca i wyczerpująca, a także obiektywna - oparta na materiale dowodowym nawiązującym do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 24 lutego 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w M. Jako przesłankę wznowieniową skarżący wskazali okoliczność z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. że decyzja (o pozwoleniu na budowę) została wydana w oparciu o inną decyzję (chodzi o decyzję o warunkach zabudowy), która następnie została uchylona lub zmieniona. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę ma walor ostateczności. Była ona także już przedmiotem postępowania wznowieniowego, opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które to postępowanie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone. Jak wynika bowiem z akt sprawy, 30 maja 2017 r. W. R.-D. i M.D. wystąpili do starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z 24 lutego 2017 r., i uznanie ich za strony postępowania wskazując, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..], obręb P., gmina M., choć ich zdaniem nieruchomość, której są właścicielami (działki nr [..] i [..]) znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Po rozpoznaniu sprawy we wznowionym postępowaniu Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z 21 lipca 2017 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty z 24 lutego 2017 r. Wojewoda w decyzji z 5 września 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił uchylenia we wznowionym postepowaniu decyzji Starosty z 24 lutego 2017 r., stwierdzając, że wydana ona została z naruszeniem prawa. W wyroku z 17 stycznia 2018 r. WSA w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody. Sąd orzekający w ww. sprawie stwierdził, że organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie na skutek wniesionego odwołania zasadnie wskazał na nieprawidłowości, w zakresie w których, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił rozstrzygnięcie Starosty. Mając natomiast na uwadze okoliczności wynikające z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy Wojewoda prawidłowo uznał, że zatwierdzony projekt budowlany wraz z pozwoleniem na budowę odpowiadają prawu, a zatem w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji, zasadnie zastosował przepis art. 151 § 2 k.p.a. i stwierdził wydanie decyzji z 24 lutego 2017 r. z naruszeniem prawa. W wyroku z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1337/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku sądu I instancji. Wniosek z 4 lipca 2019 r. o wznowienie postępowania wskazuje na inną podstawę wznowieniową w odniesieniu do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. na okoliczność, że decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Skarżący w tym zakresie wskazują, że taką decyzję stanowi decyzja z 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji P. N., polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..], obręb P. W piśmie z 22 czerwca 2017 r. skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji z 5 sierpnia 2016 r. ze względu na pominięcie ich jako stron niniejszego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W decyzji z 28 lutego 2018 r. Burmistrz stwierdził wydanie ww. decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, ze względu na to, że we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treści decyzji dotychczasowej. W decyzji z 11 kwietnia 2018 r. Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z 28 lutego 2018 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 359/18 powyższa decyzja organu II instancji została uchylona. W decyzji z 29 października 2018 r. Kolegium ponownie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyroku WSA w Gdańsku z 29 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 15/19 sąd ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W decyzji z 12 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza z 28 lutego 2018 r. (pkt 1) oraz w punkcie 2 – uchyliło decyzję Burmistrza z 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy. Ta decyzja również została zaskarżona skargą do sądu administracyjnego, który w wyroku z 26 lutego 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 czerwca 2019 r. Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania pozostaje w mocy wydana przez Burmistrza decyzja z 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy. Argumentacja skargi, sprowadzająca się do wyeksponowania okoliczności, że nie pozostaje w obrocie jakakolwiek decyzja o warunkach zabudowy, stanowiąca podstawę wydanego pozwolenia na budowę, jest zatem nieaktualna i jako taka nie uzasadnia tezy o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. Błędne jest również oczekiwanie skarżących, aby organy orzekające w sprawie wznowienia postępowania ujawniały dowody, świadczące o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. Organy opierają się bowiem na dowodach zebranych w postępowaniu zwykłym, a oceny prawdopodobieństwa dokonują na etapie wstępnym postępowania wznowieniowego. Co więcej, w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ winien zatem wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i opierając się na nich, wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Oceny prawdopodobieństwa dokonuje się na podstawie akt sprawy, biorąc także pod uwagę wszystkie okoliczności, także wynikające z innych postępowań, mających związek z toczącym się postępowaniem wznowieniowym. Jak wskazano powyżej, w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 lutego 2017 r. toczyło się już postepowanie wznowieniowe, aczkolwiek oparte na innej przesłance wznowieniowej. W ostatecznej i prawomocnej decyzji z 17 stycznia 2018 r. (wydanej w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) Wojewoda uznał, że zatwierdzony projekt budowlany wraz z pozwoleniem na budowę odpowiadają prawu, a zatem w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ocena ta, zaakceptowana w ww. orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji nie może zatem pozostawać bez wpływu na prawdopodobieństwo uchylenia tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że skarżący wskazują na inną przesłankę wznowieniową. Co więcej, odnosząc się do przesłanki wznowieniowej wskazanej przez skarżących w niniejszym postępowaniu, podzielić należy co do zasady stanowisko obu organów orzekających w sprawie, które wskazują, że teren inwestycji (dz. [..]) jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i jak wynika z akt sprawy sporne mogą być jedynie niektóre parametry zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, nie zaś sama zasadność orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy. W tej sytuacji, zdaniem sądu, przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie, jaką jest prawdopodobieństwo jej uchylenia, nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy, co z kolei prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. W takich okolicznościach brak jest podstaw, by poprzez zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji podważyć walor trwałości decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, wynikający z jej ostateczności. Jak już wyżej wskazano, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd administracyjny władny jest uchylić zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia prawa materialnego, względnie naruszenia przepisów postępowania, jeśli miało ono wpływ na wynik sprawy lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując postanowienie o odmowie wstrzymania kwestionowanej decyzji sąd wpływu takiego nie stwierdził. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona. Jednocześnie, sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.