II GSK 1176/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2316/19 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 5 marca 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2316/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO") z [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] kwietnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. S. w rejonie numeru 19, podczas której stwierdzono umieszczenie w tymże pasie dwustronnej reklamy o treści "[...] nieruchomości..." bez wymaganego przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej zwanej "udp") zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole (przeprowadzone w dniach [...], [...] i [...] kwietnia 2019 r.) potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy. Podczas wszystkich kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. Decyzją z [...] maja 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 udp, wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 11 928,67 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. S. w rejonie nr 19 w dniach od [...] do [...] kwietnia 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził w szczególności, że treść reklamowa umieszczona na pylonie jest związana z działalnością gospodarczą Skarżącej, która działa pod marką handlową [...] Nieruchomości. Dodał, że dane kontaktowe zawarte w treści reklamy powiązane są z danymi kontaktowymi Skarżącej. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. SKO wskazało w szczególności, że w świetle art. 40 ust. 12 udp stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot, na którego rzecz reklama została zamontowana. W ocenie SKO, ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma z konieczności charakter domniemania faktycznego i może zostać wzruszone przez odpowiednie przeciwdowody, natomiast samo zakwestionowanie przez podmiot reklamowany własności dotyczącej go reklamy, bez podania istotnych faktów wspierających to oświadczenie, nie ma praktycznie żadnej mocy dowodowej. SKO stwierdziło, że w treści reklamy znajduje się sformułowanie "[...] Nieruchomości", co wprawdzie nie jest tożsame z firmą Skarżącej, jednakże z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że komandytariuszem Skarżącej jest [...] Sp. z o.o. Ponadto z wydruku [...] znajdującego się w aktach sprawy wynika informacja, że [...] Sp. z o.o. działa pod marką handlową [...] Nieruchomości. Wobec tego SKO uznało, że okoliczności sprawy nie wywołują wątpliwości co do podmiotu, który zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia, a więc podmiotu, który winien być adresatem decyzji w tej sprawie. Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję SKO. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 40 ust. 12 udp przez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy plafon reklamowy został posadowiony przez podmiot inny niż Skarżąca, a także naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej zwanej "kpa") przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak również pominięcie informacji posiadanych przez organ, dotyczących podmiotu, który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego. Skarżąca w skardze oraz w piśmie procesowym wniosła na podstawie art. 106 § 3 ppsa o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wydruku z serwisu GoogleMaps (na okoliczność ustalenia, że pylon reklamowy będący przedmiotem niniejszego postępowania funkcjonował w przedmiotowym miejscu od dłuższego czasu z inną treścią) oraz kopii decyzji SKO z [...] listopada 2019 r. (nr [...]). Wnioski te zostały oddalone przez WSA na rozprawie. WSA oddalił też skargę Skarżącej. Odnosząc się do zarzutów kwestionujących uznanie Skarżącej za podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego, WSA za trafne uznał stanowisko SKO, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot, na którego rzecz reklama została zamontowana. WSA powtórzył pogląd SKO, że ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma z konieczności charakter domniemania faktycznego. Domniemanie to nie zostało przez Skarżącą obalone przeciwdowodem. WSA podkreślił, ze w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje okoliczność, kto rzeczywiście posadowił obiekt reklamowy, gdyż sankcje określone w art. 40 ust. 12 udp są konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przez co należy rozumieć nie tylko osobiste posadowienie obiektu w ramach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, lecz także użytkowanie obiektu niezwiązanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez uprzedniego uzyskania zezwolenia w formie decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 udp. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA: a) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 12 udp przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że sytuacja, w której Skarżąca nie była podmiotem odpowiedzialnym za posadowienie pylonu reklamowego, uzasadnia zastosowanie tego przepisu i wskazanie Skarżącej jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy fakt, że plafon reklamowy został posadowiony przez podmiot inny niż Skarżąca, a reklama na nim się znajdująca dotyczyła również innego podmiotu niż Skarżąca, nie uzasadnia wydania takiej decyzji; b) naruszenie "art. 1 § 1 i 2 p.s.a." w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80 kpa, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji SKO, pomimo że decyzja została wydana przy niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w całości materiału dowodowego, a także z zaniechaniem podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w zakresie pominięcia informacji posiadanych przez organ, dotyczących podmiotu, który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego; c) naruszenie art. 133 § 1 pppsa przez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to wydanie decyzji oddalającej skargę bez uwzględnienia dowodów w postaci decyzji SKO z [...] listopada 2019 r. (sygn. [...]), wydruku z serwisu GoogleMaps. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 40 ust. 12 udp. Przepis ten stanowi, że zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Treść omawianego zarzutu oraz okoliczności sprawy wskazują, że argumentacja Skarżącej odnosi się do sytuacji opisanej w art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. Norma wynikająca z tego przepisu ustanawia odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednym z przypadków działania, stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poczynienia ustaleń faktycznych co do: 1) istnienia reklamy (art. 4 pkt 23 udp), 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, 3) określenia podmiotu który tego dokonał oraz 4) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17 - treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że WSA dokonał błędnej wykładni analizowanego przepisu przez uznanie, że za podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego może być uznany podmiot, który nie był odpowiedzialny za posadowienie pylonu reklamowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to nie jest trafne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. m. in. wyroki: z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 560/08; z 6 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11). Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1768/15). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy. W konsekwencji przyjęcie przez WSA, że adresatem kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 udp może być podmiot, którego dotyczy reklama umieszczona w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi – nie stanowi błędnej wykładni tego przepisu. W skardze kasacyjnej postawiono również zarzut naruszenia przez WSA art. 133 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Zdaniem Skarżącej, WSA nie uwzględnił całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż nie uwzględnił dowodów w postaci decyzji SKO z [...] listopada 2019 r. (sygn. [...]) oraz wydruku z serwisu GoogleMaps. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut jest bezzasadny. Z art. 133 § 1 ppsa wynika, że wydając wyrok WSA musi oprzeć się (ze wskazanym w tym przepisie zastrzeżeniem) na aktach sprawy, którymi są zarówno akta sądowe, jak i akta administracyjne przedstawione przez organ. Przepis ten zakazuje wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1645/09; z 12 czerwca 2014 r. o sygn. akt I GSK 67/13). Uwzględnienie przy kontroli legalności zaskarżonego aktu innych dokumentów jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy sąd administracyjny przeprowadzi dowód uzupełniający, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dokumenty wskazane w omawianym zarzucie nie znajdują się w aktach administracyjnych. Skarżąca przedstawiła te dokumenty w toku postępowania sądowoadministracyjnego, wnioskując do WSA o przeprowadzenie z nich dowodu uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. WSA ten wniosek Skarżącej oddalił. W takiej sytuacji przedstawione przez Skarżącą dokumenty nie mogły zostać wzięte pod uwagę przy kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skarżąca w skardze kasacyjnej nie postawiła zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ppsa. Wobec tego nie może skutecznie zarzucać, że WSA pominął znajdujące się w aktach dokumenty, skoro nie wchodziły one w skład materiału dowodowego. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2 p.s.a." w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80 kpa. Co się tyczy "art. 1 § 1 i 2 p.s.a.", to w tym zakresie omawiany zarzut nie może zostać rozpoznany, ponieważ nie jest możliwe ustalenie, o jaki przepis chodzi. Autor skargi kasacyjnej nie rozwinął użytego skrótu "p.s.a.", a zarazem nie można przyjąć, że zaszła omyłka pisarska i że chodziło o "p.p.s.a." (taki skrót został użyty w sąsiednich przepisach, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej), gdyż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) w art. 1 nie zawiera paragrafów. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 ppsa, nie jest uprawniony do domyślania się, o jaki przepis chodziło autorowi skargi kasacyjnej, ponieważ może rozpoznać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo uznał, że organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80 kpa, a w konsekwencji - że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 8 § 1 i 2 kpa wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz że bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Natomiast art. 77 § 1 i 4 kpa określa, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, przy czym fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Wreszcie zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że decyzja została wydana przy niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w całości materiału dowodowego w zakresie ustalenia podmiotu, który zajął pas drogowy bez zgody zarządcy drogi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest nietrafne. W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 udp obowiązkiem organu administracji było ustalenie podmiotu, który zajął pas drogowy bez zgody zarządcy drogi, przy czym w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty przez reklamę, odpowiedzialnym za to zajęcie może być uznany podmiot, na którego wskazuje treść reklamowa. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego obejmuje m.in. 1) fotografie umieszczonego w pasie drogowym ul. S. (w rejonie numeru 19) pylonu reklamowego, na którym znajduje się napis "[...] nieruchomości" oraz strzałka z napisem "60m" oraz adresem "ul. S. 19 lok. [...]", 2) dotyczący Skarżącej wydruk z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynika m.in., że: a) komandytariuszem Skarżącej jest [...] Sp. z o.o., b) przedmiotem działalności Skarżącej jest w szczególności pośrednictwo w obrocie nieruchomościami, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek oraz zarządzanie nieruchomościami, c) siedziba Skarżącej mieści się pod adresem "ul. [...] S. 19 lok. [...]" w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA zasadnie uznał za zgodną z prawem ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy administracji, a sprowadzającą się do konkluzji, że treść reklamowa znajdująca się na pylonie znajdującym się na skontrolowanym pasie drogowym dotyczy Skarżącej. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. PG