II OZ 207/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 20/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Krakowie na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Uzasadnienie. Stowarzyszenie [...] – dalej "Stowarzyszenie" pismem z 26 lutego 2018 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z [...] grudnia 2002 r. sygn. akt. [...] - dalej: "orzeczenie", dotyczące nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], stanowiącej niezabudowaną działkę o numerze [...], położoną w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni 257 m2, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa – Podgórze w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystej prowadzi KW o nr [...]. Stowarzyszenie wskazało, że orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 30 ust. 1 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1798, dalej "u.p.g.ż."), albowiem nieruchomości stanowiące przedmiot postępowania przed Komisją do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich - zwana dalej: "Komisją", nie były własnością, ani nie były w posiadaniu gminy żydowskiej lub należącej do niej osoby prawnej w dniu 1 września 1939 r. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony (nie mający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.) oraz z ostrożności procesowej w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu. Postanowieniem z dnia 21 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 20/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jak o wniesioną po upływie terminu. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarga dotyczy orzeczenia z 9 grudnia 2002 r., a więc wydanego szesnaście lat przed datą wniesienia skargi. Sąd wskazał, że wydawanie orzeczeń przez Komisję regulowała ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1798, dalej "ustawa z dnia 20 lutego 1997 r.") oraz wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. z 1997 r. Nr 77, poz. 730, dalej : "zarządzenie"). Ustawa przewidywała możliwość wszczęcia na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin postępowania, zwanego "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lutego 1997 r., w postępowaniach prowadzonych przez Komisję nie mogły brać udziału osoby trzecie (art. 32 ust. 2 ustawy), ich interesy reprezentował przedstawiciel Skarbu Państwa (§ 5 ust. 4 zarządzenia), a zespół orzekający w składzie 4 osób delegowanych w równej ilości przez organ państwowy i Zarząd Związku Gmin kończył prowadzone postępowanie albo ugodą albo orzeczeniem, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 2 i 5 ustawy). Zespół nie musiał przy tym uzgodnić i wydać orzeczenia. W takiej sytuacji, uczestnicy postępowania mogli żądać podjęcia obligatoryjnie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego przedmiotu sporu, lub wystąpić na drogę sądową o rozstrzygnięcie zgłoszonego roszczenia (art. 34 i 32 ust. 4 ustawy). Wydane orzeczenie mogło przenosić własność na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin zarówno dawnego mienia pożydowskiego jak i nieruchomości zamiennej (art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że orzeczenia Komisji wydane na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a. i nie można zaskarżyć ich do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1570/06). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 marca 2013 r., sygn. akt. K 25/10, orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 106, poz. 668, z 2004 r. Nr 68, poz. 623 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 673), rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych, niż odwołanie, środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: a) art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego opublikowany został w dniu 11 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 432). Trybunał Konstytucyjny nie przesądził, czy orzeczenia wydane przez Komisję stanowią decyzję czy też rozstrzygnięcie o cechach aktu administracyjnego sensu largo (pkt 3.4.8 uzasadnienia). Uznał jednak, że sformułowanie "Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie" oznacza, że postępowanie jest jednoinstancyjne, co nie wyłącza wniesienia wniosku o wznowienie czy stwierdzenie nieważności orzeczenia (pkt 3.4.11 uzasadnienia). Sąd konstytucyjny wywiódł, że ustawodawca w art. 33 ust. 5 ustawy nie wykluczył dopuszczalności sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 3.4.12 uzasadnienia). Stanowisko to powtórzone zostało we wnioskach (pkt 3.5 uzasadnienia). WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. I SA/Wa 2479/14 wskazał, że orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną. W zakresie trybu wnoszenia skargi uznał, że przed jej wniesieniem należy wezwać do usunięcia naruszenia prawa w trybie 52 § 4 P.p.s.a., a skuteczne wezwanie nie jest ograniczone żadnym terminem. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15 oddalił skargę kasacyjną i uznał, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął że orzeczenie Komisji jest decyzją. Odmiennie jednak niż Sąd pierwszej instancji uznał, że termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od doręczenia decyzji, a skarga winna być wniesiona za pośrednictwem organu, który ją wydał. Sąd kasacyjny uznał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 52 § 4 P.p.s.a. bowiem przepis ten nie dotyczy decyzji administracyjnych. Podzielając stanowisko zawarte zarówno w wyroku WSA jak i w wyroku NSA, Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesienie skargi na orzeczenie Komisji winno nastąpić w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie postępowania, jak tego wymaga art. 53 § 1 P.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy okolicznością niesporną jest niezachowanie powyższego terminu przez Stowarzyszenie. Na marginesie Sąd zwrócił uwagę, że skarga na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] była już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę złożoną przez Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Zachód w Krakowie, po kilkunastu latach od wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2057/17 odrzucił jako wniesioną po terminie, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II OZ 377/18 oddalił zażalenie na wskazane postanowienie. W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Krakowie wniosło o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem strona nie uchybiła terminowi do wniesienia skargi na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, co skutkowało orzeczeniem skargi. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich nie zostało nigdy skarżącemu doręczone. Termin do wniesienia skargi do sądu nie rozpoczął swojego biegu. W odpowiedzi na zażalenie Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej od osoby nie mającej przymiotu strony lub o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej poddane zostało postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich jest decyzją administracyjną. Decyzja taka jest decyzją ostateczną i stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt K 25/10; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 377/18). Prawo skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną obwarowane jest zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia skargi na decyzję administracyjną. Stosownie zaś do treści art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji, wynikającym z art. 53 § 1. Wniesienie skargi po upływie tego terminu powoduje odrzucenie skargi, chyba że skarżący złoży skuteczny wniosek o przywrócenie terminu (por. Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 2 do art. 53; postanowienie WSA w Opolu z 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 65/06, ONSA i wsa 2007/2/31). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarżące Stowarzyszenie uchybiło terminowi do wniesienia skargi. Nie złożyło także skutecznego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 P.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.