IV SAB/Wa 1671/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. zobowiązuje Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] do rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że przewlekłość organu administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] w zakresie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, dojazdem i infrastruktura techniczną na działkach o nr.: [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w [...], przy ulicy [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca Spółka") wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwetycji [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej "Zarząd Dzielnicy [...]"), po podjęciu zawieszonego postępowania, decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, powołując się na brak kontynuacji funkcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] uchyliło tę decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją [...] lipca 2014 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, tym razem powołując się na brak możliwości realizacji zabudowy o wnioskowanej funkcji i parametrach. Następnie SKO - ponownie działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzją z [...] października 2014 r. uchyliło decyzję Organu I. instancji, wskazując na konieczność rozpoznania pism złożonych w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie") prawomocnym wyrokiem z 11 marca 2015 r., sygn akt IV SA/Wa 2468/14, uchylił wskazaną decyzję SKO i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ II. instancji. SKO decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Organu I. instancji z [...] lipca 2014 r. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2686/15, uchylił zarówno decyzję wydaną w I. jak i w II. instancji, wskazując na braki w zakresie materiału dowodowego oraz jego oceny przez organy administracji. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie uznając, że wniosek Inwestora nie był kompletny. SKO decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, nie zgadzając się ze stanowiskiem, co do możliwości umorzenia postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] zawiesił postępowanie, ze względu na postępowanie toczące się przed sądem powszechnym, dotyczących służebności przejścia i przejazdu ustanowionych dla nieruchomości inwetycyjnej, co miałoby znaczenie dla ustalenia dostępu do drogi publicznej. SKO postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie wskazując, że postępowanie toczące się przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, ponieważ może tylko potencjalnie w przyszłości dotyczyć tytułu prawnego do nieruchomości. Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] zawiesił ponownie to postępowanie, z uwagi na toczące się przed Komisją Weryfikacyjną postępowanie, mogące mieć wpływ na tytuł prawny do nieruchomości (sygn. akt [...]; [...]). SKO postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie dotyczące zawieszenia wskazując, że postępowanie toczące się przed Komisją Weryfikacyjną nie stanowi zagadnienia wstępnego, ponieważ może tylko potencjalnie w przyszłości dotyczyć tytułu prawnego do nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] w zakresie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], działająca przez profesjonalnego pełnomocnika. Wniosła ona o: 1) zobowiązanie Organu do dokonania czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku w określonym czasie; 2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy; 3) stwierdzenie, że przewlekłość Organu miała charakter rażący; 4) zobowiązanie Organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie oraz Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], który obowiązany był do dbałości o prawidłowości prowadzonego w tym wydziale postępowania; 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Inwestora; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił, że od 2018 r. podejmuje szerg czynności celem załatwienia sprawy. Wskazał również, że SKO postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] uznało zażalenie skarżącej Spółki na przewlekłość postępowania za nieuzasadnione. Co więcej, pisma Wnioskodawcy – w opinii Organu – przyczyniły się do wydłużenia postępowania, zwłaszcza prośba o zawiadomienie Prokuratury Okręgowej w [...], skąd akta sprawy wróciły w grudniu 2018 r. bez stwierdzenia nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu. Następnie Zarząd Dzielnicy [...] w piśmie z [...] marca 2020 r. poinformował, że zawiadomieniem z [...] stycznia 2020 r. Strony dowiedziały się o przekazaniu akt do Komisji Reprywatyzacyjnej przy piśmie z [...] grudnia 2019 r. Stosowanie do art. 36 k.p.a. poinformowano również, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, a stan sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśniony, stąd Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Podkreślenia wymaga przy tym, że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu na podstawie art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Przystępując do meritum skargi, przypomnieć należy, że przedstawiciele doktryny, jak i judykatury, przez długi czas prezentowali własne, często rozbieżne definicje przewlekłości. Definicja legalna "przewlekłości" została jednak ostatecznie wprowadzona do porządku prawnego nowelą z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Od tego momentu pojęcie przewlekłośći winno być w ten sam sposób rozumiane zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle aktualnego brzmienia art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość ma miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej nie jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłośc ma zatem charakter materialny, co oznacza, że może następić nawet, gdy nie dochodzi formalnie do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale jest ona załatwiana dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania. Przy czym ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze podkreśla się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w terminie, a podjemowane przez niego czynności nie charakteryzują się koncektracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Innymi słowy, przewlekłość ma miejsce również, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie prowadzą do zakończenia postępowania. Stąd o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organowi można będzie skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym termnie. Sekwencja czynności procesowych dokonanych w niniejszej sprawie przez Organ wpisuje się w definicję przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, analiza wyjaśnień Organu zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie, pozwala stwierdzić, że skarga jest zasadna, ponieważ brak decyzyjnego załatwienia sprawy dowodzi zaistnienia w tej sprawie stanu przewlekłości (pkt II. sentencji wyroku). Z chronologii zdarzeń, która znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych, wynika, że zwłoka w zakończeniu postępowania w głównej mierze spowodowana była wadliwością procedowania przez Organ. Z uwagi na brak informacji o załatwieniu sprawy do dnia rozpatrzenia skargi, Sąd zobowiązał Zarząd Dzielnicy [...] do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy z [...] sierpnia 2012 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I. sentencji wyroku). W stanie sprawy Sąd nie znalazał jednak podstaw, aby stwierdzić, że przewlekłość, której dopuścił się Organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie uchybienie, które nosi cechy oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa, które wywołuje dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Stąd oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia i zakończenia postępowania, względnie braku zakończenia, ale także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Analiza akt sprawy wskazuje, że Organ pozostawał w przekonaniu, iż podejmowane przez niego czynności są uzasadnione. Co więcej, w badanym okresie podejmował liczne czynności procesowe, które z różnym skutkiem przybliżały moment zakończenia postępowania. Ocena całokształtu okoliczności związanych z przebiegiem załatwienia tej sprawy, do którego dotychczas nie doszło, nie pozwalała jednak na uznanie, że zaistniałe uchybienie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób nie dostrzec, że istotnym czynnikiem wpływającym na tempo procedowania sprawy był fakt, iż w toku postępowania parokrotnie dochodziło do instancyjnej, jak i sądowej, weryfikacji wydanych w sprawie rozstrzgnięć, co niewątpliwie miało wpłwy na przesunięcie terminu załatwienia sprawy. Okoliczności te jakkolwiek są nieistotne z punktu widzenia praw skarżącej Spółki, która domagała się terminowego rozpatrzenia jej wniosku, to nie mogły być przez Sąd całkowicie pominięte. Z powołanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji wyroku). Na marginesie należy jeszcze zaznaczyć, że Sąd nie posiada uprawnień, by zobowiązywać Organ do ukarania dyscyplinarnego pracownika czy Naczelnika Wydziału, jak tego oczekiwała Skarżąca. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., a złożył się na nie wpis od skargi – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego – 480 zł.