I OSK 593/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1126/19 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 marca 2019 r. nr DLI-V.4615.205.2018.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz D. C. kwotę 1350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1126/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 marca 2019 r. nr DLI-V.4615.205.2018.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 września 2018 r. nr 3858/2018 (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Rozwoju na rzecz D. C. kwoty 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez bezkrytyczne uznanie i ogólne wskazanie, że opinia rzeczoznawcy majątkowego, stanowiącej podstawę ustaleń faktycznych, jest prawidłowa, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ drugiej instancji dokonał szczegółowej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego, a decyzja została odpowiednio uzasadniona. Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, Minister wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną – Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2443/21, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, uchylając decyzję Ministra, słusznie wskazał, że analiza kontrolowanej decyzji opartej na operacie szacunkowym wskazuje, że został on sporządzony niezgodnie z przepisami ustawy a zatem wadliwie organ ocenił, że operat ten jest prawidłowy. Ocena operatu biegłego jest dokonywana z takiej samej perspektywy jak ocena innych dowodów w sprawie. Swoistym ograniczeniem tej oceny może być brak wiedzy specjalistycznej po stronie organu administracji publicznej w zakresie szacowania nieruchomości. Wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje zatem ww. ograniczeń wynikających z braku wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku postępowania ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, nie tylko czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, ale również czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1821/21, źródło CBOSA). Aby takiej oceny dokonać organ musi wskazać na konkretne przepisy prawa i ustalenia rzeczoznawcy w tym aspekcie, chociażby co do kwestii przyjętych do porównania nieruchomości podobnych oraz cech różniących. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie, operat podlegał kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (por. art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n.")). Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zdanie Sądu I instancji, że przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami położonymi wzdłuż danej drogi krajowej ale oddalonymi od [...] aglomeracji miejskiej, w sytuacji gdy lokalny rynek nieruchomości wycenianej pozwala na przyjęcie odpowiedniej liczby transakcji z tej samej miejscowości - jest oczywistą wadą operatu. Ponadto organ odwoławczy zaniechał odniesienia się do wartości dowodowej transakcji przedstawionych przez stronę. Tym samym Sąd I instancji dokonał zatem właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. był skuteczny, gdyby Skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu WSA. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji uznał zasadnie za miarodajne argumenty i weryfikowalne zarzuty po adresem opinii biegłego rzeczoznawcy, która stanowiła kluczowy dowód w sprawie. Zawarta w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania nakazuje wyjaśnianie stronie zasadność przesłanek w oparciu o które zostały wydane decyzje w toku postępowania administracyjnego tak, aby w miarę możliwości przekonać stronę do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Z zasady tej wynika nakaz uzasadniania decyzji celem wyjaśnienia stronie zasadności i podstaw jej wydania. Uwzględniając powyższe za nieusprawiedliwiony uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia przez organy - w rezultacie zaniechania dokładnego uzasadnienia wszystkich okoliczności sprawy - przepisu art. 107 § 3 k.p.a., odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu (wraz z wymienionymi przez Sąd I instancji przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego, było uzasadnione. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w konsekwencji niewykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., organ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.