II OW 158/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Marszałkiem Województwa [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie. W piśmie z [...] listopada 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta S. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez Naczelny Sąd Administracyjny pomiędzy Prezydentem Miasta S. z siedzibą w S., a Marszałkiem Województwa [...] z siedzibą w K. przez wskazanie Marszalka Województwa [...] z siedzibą w K. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie zmiany decyzji, znak: [...], z [...] kwietnia 2014 r. Prezydenta Miasta S. – pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazano, że Marszałek Województwa [...] w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. niewłaściwie przekazał wniosek spółki z [...] marca 2019 r. zważywszy na przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.) w szczególności art. 41 ust. 6, zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Prezydent Miasta S. nie ma podstaw prawnych by zmienić decyzję, ponieważ zgodnie z cytowanym powyżej przepisem ustawy o odpadach organem właściwym jest Marszałek Województwa [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu przez wskazanie, że Prezydent Miasta S. jest organem właściwym do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W niniejszej sprawie doszło do sporu o właściwość. W myśl art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4, rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.). [...] sp. z o.o. (dalej: Spółka) w piśmie z [...] marca 2019 r. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o zmianę decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów w instalacji prowadzonej przez Spółkę – Oddział w S. przy ul. [...]. Decyzja ta była dwukrotnie zmieniona decyzjami Prezydenta S. W tej sprawie Spółka wystąpiła o zmianę decyzję zezwalającej na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 zd. 1 ww. ustawy, posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji. Przepis ten nakłada na podmiot dysponujący stosownym pozwoleniem na wytwarzanie odpadów, uwzględniającym zbieranie lub przetwarzanie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymogów prawnych. Ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Z art. 41 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 poz. 701 ze zm., dalej: u.o.) wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia, właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 u.o.). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Wniosek ten ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 u.o., w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Oznacza to, że ustalenie w tej sprawie, że Spółka na tym samym terenie prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów, a maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w roku przekracza 3000 Mg, uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c u.o. tylko w przypadku, gdyby Spółka wystąpiła o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów (decyzja łączna). Właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika bowiem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 46 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 46 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 46 ust. 9 u.o., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (por. postanowienia NSA: z 25 lutego 2020 r., sygn. II OW 141/19, LEX 2814516; z 25 lutego 2020 r., sygn. II OW 151/19, LEX nr 2809334; z 6 lutego 2020 r., sygn. II OW 139/19, LEX nr 2786059; z 6 lutego 2020 r., sygn. II OW 138/19, LEX nr 2786051). Oznacza to, że właściwym organem będzie starosta na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o., a w tej konkretnej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu, a więc Prezydent Miasta S. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie.