II SA/Wa 2806/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Przedmiotem skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. (nr [...]), którym organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), stwierdził nieważność dwóch zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy [...]: 1) nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. - o uchyleniu zarządzenia Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], na podstawie art. 63 ust. 1 i ust. 10 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148) oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym), 2) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora tej placówki (oba zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] zostały doręczone Wojewodzie [...] w dniu 12 września 2019 r.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że: I. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał w dniu [...] lipca 2019 r. trzy zarządzenia : a) nr [...] - w sprawie uchylenia zarządzenia (nr [...] ) o powołaniu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], b) nr [...] - w sprawie uchylenia zarządzenia (nr [...]) o ogłoszeniu konkursu na stanowisko Dyrektora tej placówki, c) nr [...] - w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora szkoły. II. W dniu [...] lipca 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał zarządzenie nr [...] o uchyleniu zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2019 (o ogłoszeniu konkursu). III. W dniu [...] sierpnia 2019 r. organ wydał zarządzenie (nr [...] ) o ogłoszeniu kolejnego konkursu na to samo stanowisko dyrektora. IV. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora. V. W dniu [...] października 2019 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność: a) zarządzenia nr [...] o uchyleniu zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2019 (o ogłoszeniu konkursu). b) zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ogłoszeniu kolejnego konkursu na to samo stanowisko dyrektora. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] stwierdził, że zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca i z dnia [...] sierpnia 2019 r., objęte rozstrzygnięciem nadzorczym, są następstwem zarządzeń tego organu nr [...] , nr [...] i nr [...], wobec których organ nadzoru w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające ich nieważność w całości. Wojewoda podał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne jako wydane bez podstawy prawnej. Nie zmienia tego faktu wydanie tego zarządzenia, jeszcze przed uznaniem faktu nieważności poprzedzających go zarządzeń przez organ nadzoru LUB Sąd. Orzeczenie o nieważności aktu ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i wywiera skutek ex tunc. Według art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 991/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1130/12). NSA w wyrokach z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2285/14, z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2441/12 przyjął, że obowiązkiem organu nadzoru było wyeliminowanie środkami przewidzianymi w ustawie o samorządzie gminnym aktów i czynności będących konsekwencją innych niezgodnych z prawem i tym samym nieważnych aktów organu gminy. Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, że zarządzenia nr [...] i [...] naruszają prawo w sposób istotny, ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w skardze wniesionej do Sądu, podniósł, że zarządzenia nr [...] i [...], których dotyczy zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, zostały doręczone organowi nadzoru w dniu [...] września 2019 r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające ich nieważność (z dnia [...] października 2019 r.) zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 14 października 2019 r. Oznacza to, że zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 (zdaniem drugie) ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że o nieważności zarządzenia organu gminy orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały (zarządzenia). W skardze do Sądu Burmistrz Miasta i Gminy [...] zarzucił ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że zarządzenia których dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze naruszają prawo w sposób istotny, przy jednoczesnym niewskazaniu tego naruszonego (istotnie) przepisu prawa. Z uzasadnienia wynika jedynie, że powodem stwierdzenia nieważności zarządzeń nr [...] i nr [...], było wcześniejsze stwierdzenie nieważności zarządzeń nr [...], nr [...]i nr [...]. To wcześniejsze stwierdzenie nieważności nie jest prawomocne (zostało zaskarżone przez nią do Sądu), a zatem te zarządzenia nie zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Tylko wówczas organ mógłby argumentować, że zarządzenia nr [...] i nr [...] są bezpośrednio związane z zarządzeniami nr [...], nr [...] i nr [...]. Takie stanowisko jest obecnie co najmniej przedwczesne. Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, w tym niedoniesienie się do uzasadnienia zarządzeń nr [...] i nr [...]. Z tych wszystkich powodów Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o uchylenie aktu nadzoru na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 9 marca 2020 r. strona skarżąca zwróciła się do Sądu z wnioskiem o zawieszenie niniejszego postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. Sąd postanowił nie zawieszać postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Należy przede wszystkim zauważyć, że w chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] października 2019 r., stwierdzającego nieważność zarządzenia o ogłoszeniu konkursu (ponownego) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie było w obrocie prawnym wcześniejszego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ogłoszeniu konkursu z dnia [...] lipca 2019 r., ponieważ zostało ono uchylone przez Burmistrza jego zarządzeniem z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) i później unieważnione przez Wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], wydając zarządzenie o drugim konkursie (z dnia [...] sierpnia nr [...]), jeżeli trwał w zamiarze obsadzenia stanowisko dyrektora szkoły, miał otwartą drogę do wydania takiego aktu prawnego, ponieważ w dniu [...] lipca 2019 r. we własnym zakresie uchylił swoje zarządzenie o wcześniej ogłoszonym konkursie. Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] października 2019 r., stwierdzające nieważność dwóch zarządzeń Burmistrza (głównie zaś zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ogłoszeniu kolejnego konkursu), na błędnym założeniu, że zarządzenie nr [...] o ogłoszeniu konkursu jest prawną konsekwencją (miało podstawę prawną) w wyeliminowanym przez Wojewodę, w trybie nadzoru, zarządzeniu Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o ogłoszeniu wcześniejszego konkursu. Stanowisko co do takiej zależności tych dwóch zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ogłoszeniu konkursu jest całkowicie błędne, ponieważ nie zachodzi tutaj sytuacja, w której wcześniejsze zarządzenie o ogłoszeniu konkursu (z dnia [...] lipca 2019), można by uznać za prawną przesłankę (podstawę) zarządzenia późniejszego, wydanego w tej samej materii – ogłoszenia konkursu, w dniu [...] sierpnia 2019 r. Między tymi dwoma zarządzeniami zachodzi wyłącznie związek faktyczny, jak sam organ przyznał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, związek chronologiczny i logiczny. Rzeczywiście w tym zakresie wojewoda ma rację, ponieważ wyeliminowanie wcześniejszego zarządzenia o ogłoszeniu konkursu w konsekwencji prowadziło do wydania w tej sprawie nowego zarządzenia o konkursie. Było jego logicznym i czasowym następstwem. Istnienie takiego związku pomiędzy tymi dwoma aktami Burmistrza w sprawie ogłoszenia konkursu nie daje jednak absolutnie podstawy do stwierdzenia, że wyeliminowanie pierwszego z nich (z dnia [...] lipca 2019 r.) podważa byt prawny drugiego (z dnia [...] sierpnia 2019 r.). Wręcz przeciwnie, tak jak powiedziano, wyeliminowanie pierwszego ogłoszenia o konkursie czyni koniecznym ogłoszenie następnego konkursu, jeżeli dalej istnieje potrzeba obsadzenia tego stanowiska. Tą kwestią ani podstawami prawnymi tych zarządzeń Burmistrza (przepisami prawnymi dającymi Burmistrzowi kompetencje do ogłoszenia konkursu), Wojewoda w ogóle się nie zajmował. Nie zwrócił uwagi na to, że jego rozumowanie prowadzi do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy nie będzie w ogóle możliwe obsadzenie stanowiska dyrektora, ponieważ kolejnemu zarządzeniu o ogłoszeniu konkursu można będzie postawić taki sam zarzut wydania na podstawie zarządzenia o konkursie, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a więc w rozumieniu organu nadzoru - bez podstawy prawnej. Wojewoda skupił się na omawianym wyżej następstwie czy związku tych zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ogłoszeniu konkursu, całkowicie błędnie ten związek pojmując. Nie zdołał bowiem odróżnić związku o charakterze faktycznym, wynikającym z sekwencji zdarzeń (czynności), następujących po sobie w ramach realizacji zamierzenia polegającego na skąd inąd koniecznym obsadzeniu stanowiska dyrektora szkoły, od następstwa prawnego dwóch aktów (czynności) prawnych. Zachodzi ono wówczas, gdy ten pierwszy legitymuje pod względem prawnym wydanie drugiego. Wtedy dopiero można przyjąć, że wydanie drugiego po wyeliminowaniu pierwszego pozbawia ten drugi podstawy prawnej. Wojewoda oparł zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na błędnej interpretacji wyroków powołanych w tym rozstrzygnięciu. Dotyczą one bowiem odmiennych stanów faktycznych, w których rzeczywiście zachodziła zależność prawna pomiędzy dwoma zarządzeniami Burmistrza, tego rodzaju, że drugie zarządzenie stanowiło prawną (a nie faktyczną) konsekwencję pierwszego, nie istniejącego już w obrocie prawnym w chwili wydania drugiego. Dla przykładu, w sprawie o sygn. akt I OSK 2441/12 organ nadzoru wpierw stwierdził nieważność zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora, w konsekwencji kolejnym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność aktu o powierzeniu stanowiska dyrektora wybranego przez komisję konkursową, którą powołano pierwszym zarządzeniem. Po wydaniu przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność zarządzenia burmistrza o powołaniu komisji konkursowej powstała sytuacja, w której stanowisko dyrektora zostało powierzone bez dopełnienia prawnego wymagania wyłonienia kandydata przez komisję konkursową. Akt powołania dyrektora stał się w ten sposób prawnie wadliwy, co stworzyło prawną podstawę do jego wyeliminowania kolejnym rozstrzygnięciem nadzorczym. W sprawie o sygn. akt I OSK 1674/16 Wojewoda stwierdził nieważność m. in. zarządzenia o powierzeniu stanowiska (obowiązków) dyrektora szkoły, w sytuacji, gdy ten organ wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza o odwołaniu innej osoby z tego stanowiska. Wskutek pierwszego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedni dyrektor został niejako "przywrócony" na swoje stanowisko. W tej sytuacji powierzenie kolejnym zarządzeniem tego samego stanowiska dyrektora szkoły innej osobie stało się prawnie (nie tylko faktycznie) niedopuszczalne i wadliwe. Dlatego też zarządzenie o powierzeniu tego "zajętego" stanowiska wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd postanowił nie zawieszać postępowania w niniejszej sprawie, mając na uwadze, że wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2436/19), dotyczy oddalonej skargi na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., stwierdzające nieważność trzech zarządzeń Burmistrza nr [...], nr [...] i nr [...] (głównie zarządzenia nr [...], wcześniej uchylonego przez Burmistrza z dniem [...] lipca 2019 r. zarządzeniem nr [...]). Niniejsza sprawa dotyczy zarządzeń nr [...] dnia [...] lipca 2019 r. (o uchyleniu zarządzenia z dnia [...] lipca 2019 w sprawie ogłoszenia konkursu) i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. (w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora tej placówki). Prawny byt zarządzeń Burmistrza objętych pierwszą sprawą (sygn. akt II SA/Wa 2435/19) nie ma, zdaniem Sądu, żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ewentualne oddalenie skargi kasacyjnej w sprawie II SA/Wa 2435/19 sprawi, że pozostaje w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody eliminujące m in. zarządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu, co oznacza, że Burmistrz miał faktyczne i prawne podstawy do wydania kolejnego zarządzenia o ogłoszenia konkursu z dnia [...] sierpnia nr [...] . Natomiast uwzględnienie skargi kasacyjnej i ewentualne wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a., sprawi, że co prawda zostaje wyeliminowane rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] o ogłoszeniu konkursu, ale pozostaje nadal w mocy zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2019 którym Burmistrz we własnym zakresie uchylił zarządzenie nr [...]. Powstaje więc również sytuacja, w której Burmistrz mógł w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydać zarządzenie o ogłoszeniu konkursu, ponieważ nie było w obrocie wcześniejszego jego zarządzenia o ogłoszeniu konkursu na to stanowisko. Prowadzi to do wniosku, że gdyby nie było "samodzielnego" uchylenia zarządzenia przez Burmistrza to rzeczywiście byłaby podstawa do zawieszenia postępowania w tej sprawie, ponieważ ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej łącznie z uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego spowodowałoby "odżycie" zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2019 o ogłoszeniu konkursu, zatem takie rozstrzygnięcie sądu miałoby znaczenie (wpływ) na rozstrzygniecie tej sprawy. Już tylko na marginesie Sąd wyjaśnia, że strona skarżąca błędnie utożsamia wydanie (podjęcie) danego rozstrzygnięcia z jego doręczeniem. Z przepisu art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, którego naruszenie zarzucono w skardze, wynika, że organ nadzoru jest zobowiązany "orzec" o nieważności (np. zarządzenia organu gminy) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia tego zarządzenia. Należy przypomnieć, że zarządzenia objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zostały doręczone organowi nadzoru w dniu 12 września 2019 r. Zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało natomiast wydane w dniu [...] października 2019 r., a więc w terminie ustawowym. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. zostało wydane z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.