II SA/Łd 930/19

Dnia 10 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 roku sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego A w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 930/19 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), określił Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "A" za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 629 zł za pobór wód podziemnych z dwóch studni zlokalizowanych na terenie Ogrodu Działkowego. Organ wyjaśnił, że 14 sierpnia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ł. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Ł."), na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne ustaliło, w formie informacji kwartalnej nr [...] ZZ Ł., OZ/II kwartał/2019, Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "A", za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 629 zł za pobór wód podziemnych z dwóch studni zlokalizowanych na terenie Ogrodu Działkowego. Na ww. informację Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "A" złożył reklamację, w której zakwestionował sposób obliczenia opłaty. Reklamujący wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, wskazując, że pobór wód z ujęcia na terenie ROD A służy do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a w konsekwencji odstąpienie od ustalania opłaty stałej i zmianę wysokości opłaty zmiennej. Reklamujący podniósł, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36a rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.), tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji działalności (PKD). Reklamujący wskazał, że ustawa Prawo wodne nie definiuje pojęcia "cele rolnicze", dlatego zasadnym jest zdefiniowanie go w oparciu o inne akty prawne. Zdaniem reklamującego aktem, którego regulacje należy przywołać, dla zdefiniowania pojęcia "cele rolnicze" jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podmiot reklamujący argumentuje, że za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy wykładni przepisów ustawy Prawo wodne, przemawia przedmiot regulacji obu aktów, ponieważ każdy z nich tworzy ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych. Reklamujący uważa, że powyższy taki wniosek wynika z porównania art. 1 ustawy Prawo wodne z treścią art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem obie ustawy służą de facto realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych, a różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez obie ustawy. Okoliczność ta ma czynić zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w ustawie Prawo wodne, a możliwych do zdefiniowania w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, będzie ona właściwsza, niż ustawy regulujące inne obszary. Zadaniem podmiotu reklamującego, na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zdefiniowanie pojęcia "cele rolnicze" jest możliwe chociażby w oparciu o wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 tej ustawy. Powyższe przepisy nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na gruncie ROD mogło stanowić przesłankę do przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze" lub "cele nieleśne". Reklamujący przywołał też treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), argumentując przy tym, że jeżeli ochrona gruntów rolnych, polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, zaś przeznaczenie gruntu pod ROD jest równoznaczne z zakwalifikowaniem gruntu jako rolny, to z założenia przeznaczenia gruntu pod ROD, wyłącza możliwość uznania go za przeznaczony na "cel nierolniczy" lub "nieleśny", a co za tym idzie, nakazuje uznać za zajęty na cel rolniczy lub leśny, przy czym art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzasadnia zaklasyfikowanie do kategorii "cel rolniczy". Reklamujący przywołał także treść art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymaniu na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałaniu degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji. Zdaniem reklamującego, logicznym będzie założenie, iż racjonalny ustawodawca na gruncie ustawy prawo wodne w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze" jak dobra chronione przez prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych dodatkowymi opłatami. Zatem wykładnię prawa zastosowaną przez organ, należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych. Zdaniem reklamującego, uwaga ta jest szczególnie zasadna w kontekście rodzinnych ogrodów działkowych, jeżeli zważyć, iż "ROD stanowią tereny zielone i podlegające ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska." Reklamujący na koniec wskazał, że powyższa interpretacja pojęcia "cele rolnicze" w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest spójna z interpretacją tego pojęcia na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług (vat). Odwołał się przy tym do odnoszącej się do art. 2 pkt 15 ustawy o podatku od towarów i usług interpretacji indywidualnej z 21 czerwca 2016 r., w której Dyrektor Izby Skarbowej w P. (w sprawie symb.:[...]) stwierdził: "Niezależnie od powyższej definicji, cele rolnicze wykłada się szerzej niż samą działalność rolniczą, np. o prowadzeniu ogródków przydomowych lub działkowych" (tak: interpretacja Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z [...] r., nr[...]; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2010 r., sygn. akt l FSK 1813/09). Podsumowując, reklamujący wskazał, iż niezależnie od oczywistych przesłanek przemawiających za posiłkowym stosowaniem w niniejszej sprawie definicji pojęcia "cele rolnicze" wywodzącej się przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za stanowiskiem składającego reklamację przemawia równie znaczenie pojęcia "celów rolniczych" wypracowane przez orzecznictwo na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług. Powyższa reklamacja Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" nie została uwzględniona, gdyż w myśl art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.) - dalej jako: "ustawa o ROD" - rodzinne ogrodu działkowe (ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. W związku z tym, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia cele rolnicze zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne/bliskoznaczne w stosunku do pojęcia cele rolnicze. Organ wskazał ponadto, że na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez działalność rolniczą rozumie produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żyjących w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermowa hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych (PKWiU 02.20.13.0) oraz bambusa (PKWiU 01.29.30.0), a także świadczenie usług rolniczych. Z przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o ROD wynik jednoznacznie, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem poboru może być cel rolniczy. Zdaniem organu Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "A" korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] r., znak: [...], wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. na pobór wód podziemnych z dwóch studni zlokalizowanych na terenie Ogrodu Działkowego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne. W związku z powyższym organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2019 r. w wysokości 629 zł za pobór wód podziemnych, albowiem reklamacja Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowe "A" nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt. 36 lit. a) rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,115 zł za m3), pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający sposobowi uzdatniania (2) oraz ilości pobranych wód (2736 m3) na cel "36" wskazany w Oświadczeniu przedłożonym przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "A". Na ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "A", zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji, zaniechanie ustalenia, że PZD ROD dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) p.w. zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c) p.w. względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b) p.w.; 2. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 4 ustawy o ROD przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; b) art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze"; c) art. 274 pkt 2 lit. zj) p.w. przez bezzasadne zastosowanie; d) § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie; e) art. 274 pkt 3 lit. c), względnie także art. 274 pkt 3 lit. b), ustawy prawo wodne poprzez niezastosowanie; f) § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez niezastosowanie; g) art. 2 pkt 15 ustawy o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię; Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ, w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, odstąpił de facto od dokonywania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji nie ustalił, pomimo stanu faktycznego przemawiającego za takim wnioskiem, że ma do czynienia z poborem wód z ujęcia podziemnego do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, ewentualnie w jakim zakresie pobór ten służy również innemu celowi. Zaniechanie to powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, czy pobór dokonywany z ujęcia, którego dotyczy decyzja, obciążony jest w całości opłatą wodną zgodnie z art. 274 pkt 3 lit c) p.w., czy też w części, a w pozostałym zakresie zgodnie z art. 274 pkt 3 lit. b) p.w. Tym samym organ zaniechał ustalenia stanu faktycznego w sprawie w zakresie koniecznym do wydania decyzji, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie strony skarżącej argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji czyni również racjonalnym wniosek, że zapadła ona z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a., według którego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zawarty w uzasadnieniu wywód, mający uzasadnić wykładnię pojęcia "cele rolnicze" czyni usprawiedliwionym wniosek, że interpretując niejasny przepis, organ wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a k.p.a., nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia stosowania względniejszych stawek opłat, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny dla strony. Następnie wskazano, że w porządku prawnym brak jest przepisu definiującego wprost pojęcie "celu rolniczego". Jednak treść art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje podstawę dla wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Za pomocniczym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień ustawy prawo wodne, przemawia przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji. Oba akty de facto służą realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych. Różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez ustawy. Okoliczność ta czyni zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w ustawie prawo wodne, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest aktem adekwatnym. Strona skarżąca przytoczyła również treść art. 4 i art. 5 ustawy o ROD, zarzucając ich pominięcie przez organ, względnie dokonanie niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania. W ocenie strony skarżącej na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ponadto przepisy art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a contrario nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze". Na poparcie powyższego stanowiska przytoczono treść art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i podniesiono, że trudno za logiczne byłoby przyjąć, aby zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy, co skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny, stanowiło przejaw działania, przed którym ustawa ma chronić grunty rolne, tj. przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Odwołując się do treść art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych strona skarżąca podniosła, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji. Logicznym będzie założenie, iż racjonalny ustawodawca na gruncie ustawy prawo wodne w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze, jak dobra chronione przez prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych opłatami (w przypadku poboru - wód naziemnych), względnie potraktował ten pobór w sposób preferencyjny (w przypadku poboru wód podziemnych). Zatem wykładnię prawa zastosowaną przez organ, należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy - tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych. Według strony skarżącej za powyższym wnioskiem przemawia również wykładnia historyczna, a także celowościowa, uwzględniająca całokształt regulacji odnoszących się do ROD. Mianowicie, do dnia wejścia w życie ustawy prawo wodne, pobór wód (zarówno powierzchniowych, jak i podziemnych) na potrzeby nawadniania rodzinnych ogrodów działkowych korzystał z całkowitego zwolnienia z opłat - art. 294 pkt 5a ustawy Prawo ochrony środowiska, który został uchylony z dniem 1 stycznia 2018 r. przez art. 493 pkt 26 p.w. Rozwiązanie to było jednym ze środków, którymi ustawodawca się posługiwał, mając na uwadze korzyści społeczne wynikające z funkcjonowania ROD, do których się odwołał w preambule ustawy z 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Likwidacja wobec ROD dotychczasowego, całkowitego zwolnienia, była podyktowana zmianą ogólną, tj. rezygnacją, co do zasady, ze stosowania całkowitego zwolnienia z opłat za korzystanie z wód, w związku z implementacją prawa europejskiego. Brak jest jednak jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, co pośrednio uczynił organ, że ustawodawca zmienił sposób postrzegania celu wykorzystania wody na potrzeby nawadniania ROD i odstąpił od jego "niekomercyjnego" traktowania. Wręcz przeciwnie, całokształt regulacji ustawowych odnoszących się do ROD, a przewidujących szereg "preferencyjnych" rozwiązań, nakazuje wnioskować, że dokonując wykładni prawa wodnego, organ winien uwzględnić znaczenie, jakie ustawodawca przywiązuje dla instytucji ROD. W konsekwencji wykładnia ta winna zakładać możliwie najmniej dotkliwe "fiskalnie" stosowanie prawa. Skądinąd można przyjąć, że wola ustawodawcy w tym zakresie jest wyrażona wprost w obowiązującym art. 6 ustawy o ROD. Fakt pominięcia przez organ przywołanych przepisów i okoliczności, czyni zasadnym zarzuty naruszenia art. 5 ustawy o ROD w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6) i art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem strony skarżącej skutkiem dokonania błędnej interpretacji pojęcia "cele rolnicze" na gruncie ustawy prawo wodne, było błędne przyjęcie przez organ możliwości nałożenia na adresata decyzji opłaty zmiennej za usługi wodne przy zastosowaniu art. 274 pkt 2 lit. zj) ustawy prawo wodne. Okoliczność ta czyni zasadnym zarzut naruszenia przedmiotowego przepisu przez bezzasadne zastosowanie do ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. W ocenie strony skarżącej analogicznie należy postrzegać zastosowanie przez organ § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Z tych samych względów, działanie organu naruszyło art. 274 pkt 3 lit. c) (względnie także art. 274 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo wodne poprzez niezastosowanie naruszyła, oraz § 5 ust. 1 pkt 39 (względnie także § 5 ust. 1 pkt 38) ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że "patrząc na preambułę do ustawy o ROD oraz art. 4 tej ustawy, widzimy wyraźnie, że ustawodawca klarownie przesądził, że ROD-y są urządzeniami użyteczności publicznej, których celem w pierwszej i podstawowej kolejności są cele rekreacyjno-wypoczynkowo-socjalne". Cele środowiskowe mają charakter drugoplanowy i nie przesądzający o podstawowym i zasadniczym kierunku interpretacyjnym urządzeń jakimi są ROD-y. Wywodzenie przez ROD w niniejszej sprawie celu rolniczego rozumianego jak na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tylko z faktu, że ustawa o ROD mówi o uprawach ogrodowych na własne potrzeby, to głęboka nadinterpretacja normy art. 5 ustawy o ROD. Podobny charakter urządzeń użyteczności publicznej obok ROD mają m.in. publiczne baseny i kąpieliska, boiska, stadiony, szkoły czy biblioteki publiczne. Odwołując się do piśmiennictwa organ wskazał, że ustawodawca błędnie ustalił w art. 5, że ROD-y korzystają z ochrony prawnej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ochronie przyrody i ochrony środowiska. Art. 5 powinien wskazywać, że ROD-y to tereny zielone, zdefiniowane w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie środowiska. Ochrona, o której mowa w art. 5 ustawy o ROD dotyczy jedynie ograniczonemu przeznaczeniu gruntów ROD, zapobieganiu degradacji i dewastacji gruntów, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych, ograniczeniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni. Cele rolnicze, o których mowa w ROD, na które powołuje się strona w postępowaniu, powinny być co najwyżej rozumiane przez pryzmat prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, o czym mowa w art. 4 ustawy o ROD. To pojęcie nakazuje zawęzić rozumienie celów rolniczych, gdyż jest biegunowo odległa od celów rolniczych wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których mogłaby dotyczyć regulacja z art. 274 ust. 3 lit. c) p.w., na którą powołuje się nietrafnie strona postępowania. Nadto skala ochrony z art. 5 ustawy o ROD, nie rozciąga się w żaden sposób na ochronę w zakresie opłat za usługi wodne. Ewentualne przeszłe, cele czy regulacje w zakresie ulgowego traktowania Rodzinnych Ogrodów Działkowych na gruncie opłat, nie obowiązują na gruncie obecnej ustawy prawo wodne. ROD sam podkreśla w skardze, że poprzednia regulacja prawa wodnego, jej cel i zamysł dotyczący zwolnienia z opłat przeminął. Nową ustawą Prawo wodne ustawodawca zobowiązał ROD-y do ponoszenia opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie. Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi treść art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, zaś stosownie do art. 268 ust.1 pkt 1 tej ustawy za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Z kolei art. 298 pkt 1 ustawy stanowi, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący Rodzinny Ogród Działkowy "A" posiada pozwolenie wodnoprawne z dnia 13 maja 2019 r. wydane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. znak [...] na pobór wód podziemnych z dwóch studni zlokalizowanych na terenie ogrodu działkowego, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych. Istota sporu sprowadza się natomiast do podstawy ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Jak wynika z art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, zaś wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³ (art. 272 ust. 1 ustawy). Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz.U. 2018.2268), zgodnie z którym jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia). Organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, co było kwestionowane przez skarżący ROD, według którego stawka ta winna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 39, ewentualnie pkt 38 rozporządzenia. Organ stoi na stanowisku, że pobór wody nastąpił do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Kwalifikacji Działalności, natomiast zdaniem skarżącego woda została pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw w rozumieniu pkt 39, ewentualnie 38. Wyjaśnienia zatem wymaga cel, na jaki została wykorzystana pobierana przez skarżący ROD woda, w szczególności czy były to cele rolnicze, jak twierdzi skarżący, czy też inne cele, jak przyjął organ. W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że jak wynika z przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 - dalej u.r.o.d.) rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 u.r.o.d.). Podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 u.r.o.d., zaliczając do nich: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Z kolei w preambule do powyższej ustawy ustawodawca wskazał wprost, że ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że analiza przytoczonych przepisów daje podstawy do przyjęcia, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych i nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Prowadzenie tych drobnych upraw nie następuje w celach rolniczych, czyli związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz jak wynika z istoty funkcji rodzinnych ogrodów działkowych w celu zaspokajania wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków ROD (wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lutego 2020 r., II SA/Go 822/19, wyr. WSA w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2020 r., II SA/Ol 1001/19, wyr. WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2020 r., III SA/Gd 625/19, CBOSA). Argumentem przemawiającym za uznanie, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie jest treść art. 5 r.o.d., zgodnie z którym ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym. W judykaturze zwraca się uwagę, iż definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty, tj. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2), pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (pkt 7), torfowisk i oczek wodnych (pkt 9) i pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10), z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Wobec powyższego należy stwierdzić, że istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy można nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taka samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych. Na marginesie warto też zauważyć, że do dnia 1 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych objęty był zwolnieniem z opłat. Przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 ustawy Prawo wodne, a ustawodawca nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących zwolnień od opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie. Wykładnia obowiązujących przepisów prawa nie może zatem zmierzać do poprawiania ustawodawcy, którego celem było obciążenie rodzinnych ogrodów działkowych opłatami za pobór wód na ogólnych zasadach. Na marginesie warto zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za II kwartał 2019 r. złożone przez skarżący podmiot w PGWWP Zarząd Zlewni w Ł. w dniu 7 sierpnia 2019 r., w którym podmiot ten wskazał, że dokonano poboru wód w ilości 2736 m3 na cel – inny niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Reasumując, w świetle powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić, że organ zasadnie obciążył skarżący ROD opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39, który stanowi o poborze wód podziemnych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a który nie dotyczy nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. A.B.