VII SA/Wa 183/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, , Iwona Szymanowicz–Nowak (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. S. – D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę Postanowieniem z [...] października 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ, GINB), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], nakazującej B. S.-D. (dalej: strona, skarżąca) rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. C., gm. C., obejmującą ścianę frontową od strony zachodniej (drogi), rozbudowane części ścian bocznych o długości 1,8 m, nadbudowaną część ścian wraz z wieńcem żelbetowym o wysokości 0,4-0,65m (do poziomu ścian istniejących) oraz więźbę dachową z dachem. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że złożony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest kolejnym wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczącym tej samej decyzji. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2016 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z [...] października 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2017 r. GINB powołał treść art. 61a § 1 K.p.a., stanowiącego podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, uznając za zasadne jego zastosowanie w sprawie niniejszej. Uznał bowiem, że skoro już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Ponowne postępowanie jest bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana już poprzednio. Organ wyjaśnił nadto, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca wskazała, że w wydanej przez GINB decyzji z [...] października 2017 r. nie zostały zbadane wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2016 r. Wyjaśniła, że wydając ostatnią z wymienionych decyzji naruszono art. 48 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego, podczas gdy część ta nie jest samodzielna i niezależna, dlatego nie może zostać rozebrana bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Decyzje te obarczone są więc wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż były niewykonalne w dniu ich wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia organ ponownie wskazał, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2016 r. GINB prowadził już postępowanie administracyjne, które zostało zakończone ostateczną decyzją GINB z [...] października 2017 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2016 r. W takiej sytuacji konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją administracyjną nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Podał, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy postępowanie takie było już prowadzone i zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Tym samym postanowienie GINB z [...] października 2018 r. odpowiada prawu. Odnosząc się zaś do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania ewentualnego wznowienia postępowania GINB wskazał, że nie jest organem właściwym do załatwienia ww. wniosku. Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Nie zgadzając się z ww. postanowieniem strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 61a K.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zostać wszczęte z uwagi na to, że było już prowadzone i zakończone ostateczną decyzją administracyjną, podczas gdy w przeprowadzonym postępowaniu nie zostały zbadane wszystkie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a w szczególności przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Mając to na uwadze domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdzające, że organ zobligowany jest do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie dotyczy sprawy, co do której rozstrzygnięcie już zapadło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wśród "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania wymienia się między innymi uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, a więc funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można zatem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest jednak stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., II OSK 1832/16, publ. CBOSA). Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy to tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W kontekście oceny przedmiotowej tożsamości spraw Sąd aprobuje ustalenia organu, że przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności obejmuje całościową ocenę legalności decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie tylko tych wskazanych przez stronę. O braku tożsamości spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nie może świadczyć to, że w pierwszym wniosku o stwierdzenie nieważności były wskazane inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a w drugim wniosku strona wskazała kolejne przesłanki (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1628/18, publ. CBOSA). Czynności organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony albo wszczętym z urzędu są bowiem prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ich rezultat stanowi albo ujawnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują. Nie sposób nie wskazać także i na to, że decyzje ostateczne wydane w postępowaniu nieważnościowym tworzą stan powagi rzeczy osądzonej i podlegają kontroli jedynie na zasadach wskazanych w art. 16 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub ustawach szczególnych. Funkcję gwarancyjną względem wskazanej wyżej zasady ogólnej pełni art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już wcześniej decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje zatem, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. Sąd zauważa, że skarżąca dwukrotnie występowała z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. W pierwszym wniosku z 5 czerwca 2017 r. skarżąca podniosła zaistnienie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2016 r. Na stronie 7 tej decyzji organ jednoznacznie wskazał między innymi na to, że decyzja była wykonalna w dniu jej wydania. Natomiast decyzją z [...] października 2017 r. GINB utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2017 r., również dokonując jednoznacznej oceny, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu (strona 4 tej decyzji). Drugi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2016 r. został złożony [...] sierpnia 2018 r. Skarżąca powołała w nim zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. podnosząc, że decyzja jest niewykonalna. Wbrew twierdzeniom skarżącej, kwestia ta była już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją GINB z [...] sierpnia 2017 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z [...] października 2017 r. Jak podniesiono powyżej, w postępowaniu nadzwyczajnym organ kontrolował wówczas decyzję [...]WINB z [...] grudnia 2016 r. pod kątem wszystkich wad powodujących jej nieważność, a nie tylko wskazanych przez stronę. Zatem powoływanie się przez skarżącą we wniosku z [...] sierpnia 2018 r. na kolejne przesłanki skutkujące - jej zdaniem - nieważnością postępowania jest niedopuszczalne. Przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności każdorazowo obejmuje całościową ocenę legalności decyzji pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu niezasadny jest więc zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 61a K.p.a. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.