I SA/Rz 13/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi K.W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Przedmiotem skargi K. W. (dalej: Zobowiązany/Skarżący) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie uznania wniesionych zarzutów egzekucyjnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne. Organ egzekucyjny – Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wszczął i prowadził postępowanie egzekucyjne wobec K. W. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] stycznia 2019r. o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], wystawionych na rzecz wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Odpisy w/w tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 24 stycznia 2019 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu wynagrodzenia za pracę. Pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. K. W. wniósł do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, oparte na art. 33 § 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019r., poz.1438 ze zm. – dalej: u.p.e.a.), zarzucając przedawnienie obowiązku oraz brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zobowiązany podniósł, że w przedmiotowych tytułach wykonawczych widnieją adnotacje dotyczące upomnień z dnia 5 lutego 2009r., 14 kwietnia 2009r. oraz z 30 kwietnia 2009 r., ale to nie oznacza, że skutecznie mu je doręczono. Brak dokonania prawidłowo tej czynności przez wierzyciela skutkowałby natomiast koniecznością zastosowania instytucji przedawnienia należności z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia, kiedy stały się one wymagalne. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił uznania wniesionych zarzutów, wskazując, że brak było podstaw do ponownego wysyłania upomnień, skoro zostały one już wysłane w dniach 30 kwietnia 2009r., 5 lutego 2009r. i 14 kwietnia 2009r. Nadto podniósł, że w sprawie wystawiono i skutecznie doręczono w dniu 6 maja 2009 r. tytuły wykonawcze z dnia 27 kwietnia 2009 r. o nr [...] do [...], a ponadto dokonano zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego. Kolejno wystawiono tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...], wskutek czego dokonano zajęcia innego rachunku bankowego. Ostatecznie postępowanie egzekucyjne zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego z dnia [...] marca 2015 r., które uprawomocniło się dnia 25 kwietnia 2015 r. Organ wskazał, że wobec powyższego bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu na podstawie art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz.266 ze zm. – dalej: u.s.u.s.), tj. na czas trwania postępowania egzekucyjnego (od maja 2009r. do połowy kwietnia 2015r.), a przez to nie doszło do przedawnienia należności Zobowiązanego. Na ww. postanowienie K. W. wniósł zażalenie, podnosząc tożsame zarzuty jak w piśmie z dnia 29 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że wierzyciel nie udowodnił, ani doręczenia upomnienia, ani też skutecznego doręczenia tytułów wykonawczych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podał za organem I instancji, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz.U. z 2017r., poz. 131), w przypadku wznowienia egzekucji nie istniał obowiązek ponownego wysłania upomnienia przez organ egzekucyjny. Organ odwoławczy podtrzymał twierdzenia organu I instancji, że Zobowiązanemu skutecznie doręczono upomnienia z dnia 5 lutego 2009 r., 14 kwietnia 2009 r. oraz z 30 kwietnia 2009 r. W konsekwencji spowodowało to zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek w okresie od maja 2009 r. do połowy kwietnia 2015 r., a w związku z tym okres przedawnienia jeszcze nie upłynął. Organ II instancji powołał się na treść art. 34 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym stanowisko wierzyciela, w przypadku, gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 § 1 pkt 1-5, 7 u.p.e.a., jest wiążące dla organu egzekucyjnego. Stanowisko to jest również wiążące dla organu odwoławczego sprawującego nadzór nad egzekucją. Powyższe oznacza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie ma podstaw do merytorycznego orzekania o przedmiotowych zarzutach. K. W. reprezentowany przez pełnomocnika skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższe postanowienie wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe zarzuty, wskazując na brak wykazania faktu doręczenia mu upomnień przed rozpoczęciem pierwszej egzekucji, co ma to kluczowe znaczenie przy określeniu, czy doszło do zawieszenia biegu przedawnienia i w konsekwencji, czy doszło do przedawnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: P.p.s.a.), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do kwestii związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela wynika, że jakkolwiek występuje niespójność pomiędzy art. 34 § 2 u.p.e.a., który przewiduje możliwość zaskarżania postanowienia wierzyciela w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a art. 83c ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym od postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela, wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego, zażalenie nie przysługuje, należy przyjąć, że stanowisko wierzyciela, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest wiążące dla dyrektora izby skarbowej jako organu nadzoru będącego jednocześnie organem odwoławczym. Zarówno w u.p.e.a., jak i w u.s.u.s., brak bowiem przepisu, który uprawniałby dyrektora izby skarbowej do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów, badania pod tym względem stanowiska wierzyciela oraz ingerowania w treść tego stanowiska. A zatem w przypadku, kiedy wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dyrektor izby skarbowej nie ma możliwości sprawdzenia merytorycznej zasadności stanowiska zajętego przez tego wierzyciela. Prawo do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dają zobowiązanemu dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przepisy art. 134 i 135 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II FSK 1522/13, publ. LEX nr 1783580) Zgłoszone przez Zobowiązanego zarzuty na podstawie art.33 ust.1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a. dotyczyły braku doręczenia upomnienia oraz przedawnienia egzekwowanego obowiązku. W myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia stanowi wymienioną w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że jeżeli organ egzekucyjny stwierdzi wystąpienie takiej przesłanki, jest wówczas zobowiązany umorzyć postępowanie egzekucyjne. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny nie wykazał, aby przed wszczęciem egzekucji doręczył Zobowiązanemu pisemne upomnienie. Analiza akt niniejszej sprawy potwierdza, że nie zawierają one dokumentów w postaci upomnień, ani dowodów ich doręczenia Zobowiązanemu, mimo że organ w treści tytułów wykonawczych powołuje się na upomnienia doręczone w dniach 5 lutego 2009 r., 14 kwietnia 2009 r. oraz 30 kwietnia 2009 r. Nadto w aktach sprawy zalega jedynie jeden tytuł wykonawczy ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru o nr [...], z początkowego okresu postępowania egzekucyjnego. Wbrew twierdzeniom organów nie można uznać, że w prowadzonej obecnie egzekucji nie było obowiązku doręczenia upomnienia, z uwagi na treść § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Zgodnie z tym przepisem egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia wówczas, gdy dotyczy należności pieniężnych dochodzonych w ponownie wszczętej egzekucji administracyjnej w przypadku, o którym mowa w art. 61 ustawy – tj. w przypadku, gdy następuje wszczęcie ponownej egzekucji, umorzonej w związku ze stwierdzeniem, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Powołany przepis rozporządzenia miałby zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że poprzednio prowadzona egzekucja była prawidłowo wszczęta, tzn. poprzedzało ją doręczenie Zobowiązanemu upomnienia. W rozpoznawanej sprawie jednak organy nie wykazały, aby taka sytuacja miała miejsce, dlatego nie zachodzą przesłanki do wszczęcia ponownej egzekucji bez obowiązku uprzedniego doręczenia upomnienia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy przedmiotem egzekucji są należności składkowe z lat 2006-2009 i ich egzekwowanie jest ograniczone terminem przedawnienia. Przepis art. 24 ust.4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym w okresie wymagalności przedmiotowych należności (lata 2006-2009) stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Zgodnie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) wprowadzono 5-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek. Przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2012 r., z zastrzeżeniem, że - na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej - do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg terminu przedawnienia rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzemieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. W związku z powyższym należy uznać, że brak prawidłowo wszczętej egzekucji podważałby skuteczność dokonanych czynności egzekucyjnych, a co za tym idzie bieg terminu przedawnienia należności składkowych nie zostałby zawieszony. Z tych względów skuteczne podniesienie zarzutu, o którym mowa w art.33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organy egzekucyjne w wydanych postanowieniach powołały się na fakt zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z uwagi na prowadzone w okresie od maja 2009r. do kwietnia 2015r. postępowanie egzekucyjne. Jednakże brak wykazania, że egzekucja została wszczęta po prawidłowym doręczeniu upomnienia prowadzi do uznania, że dokonane czynności egzekucyjne nie były skuteczne, w tym nie wywarły skutku w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu w przedmiocie zgłoszonych zarzutów organ egzekucyjny ma obowiązek dokonać jednoznacznych ustaleń, co do prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, poczynając od dołączenia do akt sprawy dokumentów upomnień kierowanych do Zobowiązanego i dowodów ich doręczenia. W razie braku wykazania powyższych okoliczności postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone. W tym stanie sprawy, uznając, że wydane w sprawie postanowienia naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art.135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.