VII SA/Wa 1950/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania K. T. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] nakazującą K. T. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż samowolnie wykonanych okien w części podziemnej budynku tj. zamurowanie otworów okiennych w zgodności z istniejącą technologią przegrody ściany zewnętrznej budynku od strony nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch otworów okiennych o wymiarach 1,0 m x 1,0 m w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej od strony nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...] [...]WINB ostateczną decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania K. T. [...]WINB, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z [...] lipca 2018 r. nr [...] i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. o nałożeniu na K. T. obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez demontaż okien tj. zamurowanie otworów okiennych w zgodności z istniejącą technologią przegrody ściany zewnętrznej budynku od strony nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...] w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania ww. decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie wynikało z uznania, że oba otwory okienne zostały umieszczone w ścianie znajdującej się w nieprawidłowej odległości od granicy działki sąsiedniej (około 2,50 m). Przeprowadzona [...] lutego 2019 r. kontrola wykazała, że nakazany decyzją [...]WINB z [...] października 2018 r. obowiązek nie został wykonany. Opierając się na tym ustaleniu, PINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., nakazał K. T. doprowadzenie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż samowolnie wykonanych okien w części podziemnej budynku, tj. zamurowanie otworów okiennych w zgodności z istniejącą technologią przegrody ściany zewnętrznej budynku od strony nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu tejże decyzji organ wskazał, że niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB stanowi przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie przez inwestora nałożonego na niego obowiązku. Utrzymując w mocy wskazaną wyżej decyzję PINB z [...] kwietnia 2019 r., [...]WINB w decyzji z [...] czerwca 2019 r. wyjaśnił, że w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu I instancji powinna zostać utrzymana w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wykazała, iż PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził kontrolowane postępowanie. Istotą postępowania unormowanego w art. 51 p.b., jak wskazał organ, jest doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem, o ile po przeprowadzeniu postępowania okaże się, że istnieje taka konieczność. Ustawodawca w obrębie tak rozumianej sprawy nakazał organom działać z zasady dwuetapowo - najpierw orzec co do kwestii potrzebnych czynności, co miało miejsce w niniejszej sprawie wskutek wydania przez [...]WINB decyzji nr [...] nakazującej skarżącej wykonanie robót określonych w jej rozstrzygnięciu, a następnie sprawdzić, czy nakaz ten został wykonany. W świetle przeprowadzonej kontroli nie budzi jednocześnie wątpliwości, że odwołująca obowiązku wynikającego z decyzji nie wykonała. Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...]WINB stwierdził, że dotyczą one zasadniczo zasadności nałożenia na odwołującą obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie mogą być one jednakże rozpatrzone, albowiem stanowisko wskazujące na słuszność nałożonego na stronę obowiązku zostało zawarte w decyzji z [...] października 2018 r. Jest ona ostateczna i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Brak jest zatem podstaw na obecnym etapie sprawy do kwestionowania obowiązków z niej wynikających. W decyzji tej [...]WINB wskazał, że obiekt wybudowany został na podstawie decyzji z [...] września 1983 r. nr [...] i jest użytkowany od [...] lipca 1988 r. na podstawie poświadczenia przyjęcia zgłoszenia wydanego przez Urząd Dzielnicowy [...] nr [...]. Po dokonanej analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy przyjął, że w zatwierdzonym projekcie nie przewidziano otworów okiennych usytuowanych w elewacji wschodniej w części podpiwniczonej spornego budynku. Z oświadczenia odwołującej złożonego do protokołu z [...] czerwca 2016 r. nr [...] wynikało, że otwory okienne zostały przez nią wykonane w 1989 r. tj. po rozpoczęciu użytkowania budynku. W konsekwencji [...]WINB uznał, że sporne otwory okienne zostały wykonane samowolnie i powinny stanowić przedmiot wszczętego postępowania naprawczego, a w dalszej kolejności nakaz ich likwidacji przedmiot skierowanego do odwołującej nakazu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] czerwca 2019 r. złożyła K. T., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i brak dokładnego wskazania, dlaczego umiejscowienie przedmiotowych otworów okiennych powoduje naruszenie przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego; a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Ministra lnfrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uznanie, że otwory okienne w spornym budynku przy ul. [...] w [...] wykonano niezgodnie z prawem, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że od momentu odbioru budynku przez właściwy organ jego konstrukcja nie była zmieniana, a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż otwory okienne budynku zostały wykonane niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w rozpatrywanej sprawie organy nie wykazały spełnienia żadnej z przesłanek zastosowania rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ nie dokonał bowiem ustalenia, na jakim etapie przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane. Zgodnie ze składanymi przez skarżącą w toku postępowania oświadczeniami otwory okienne istniały już w momencie dopuszczenia do użytkowania budynku przez Urząd Dzielnicowy [...], a w samym budynku (jego bryle) po tej dacie nie były prowadzone żadne prace mające na celu, lub skutkujące, przebudową, czy rozbudową, czy też zmianami w elewacji. Tym samym organ nie miał jakichkolwiek podstaw, by twierdzić, iż miała miejsce wspomniana w § 2 ust. 1 rozporządzenia rozbudowa, nadbudowa, przebudowa, czy też zmiana sposobu użytkowania budynku, co w rezultacie dyskwalifikuje zastosowanie ww. rozporządzenia do niniejszego stanu faktycznego. Skarżąca dodatkowo zauważyła, że organy obu instancji orzekające w sprawie nie wykazały również, że istnienie otworów okiennych powoduje naruszenie przepisów rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób zagrażający życiu ludzkiemu, co uzasadniłoby zastosowanie przepisów rozporządzenia do użytkowanego istniejącego budynku stosownie do § 207 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, [...]WINB powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające pozwalające na ustalenie, czy otwory okienne w spornym budynku faktycznie powstały nielegalnie, gdyż dopiero przy takich ustaleniach może znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności. Kluczową kwestią, która doprowadziła Sąd do oceny, że nałożony na skarżącą nakaz doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż samowolnie wykonanych w jego elewacji bocznej okien jest prawidłowy, a równocześnie zarzuty sformułowane w skardze w całości nieuprawnione, jest uznanie, że przedmiotem kontrolowanego postępowania zakończonego decyzją [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. pozostaje wyłącznie przesądzenie tego, czy obowiązek określony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b. został przez skarżącą w terminie wykonany. Decyzja administracyjna, której podstawę prawną stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., nie może z tego względu podlegać kontroli instancyjnej, a następczo kontroli sądowej, której zakres pokrywałby się z zakresem badania prawidłowości decyzji ją poprzedzającej, skoro wyłączną przesłanką jej wydania jest w świetle powołanego wyżej przepisu jedynie stwierdzenie tego, czy skierowany do adresata nakazu obowiązek został przez niego spełniony. Decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., należy postrzegać jako sankcję wymierzaną podmiotowi, który nie doprowadził do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego na niego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Potwierdza to treść art. 51 ust. 3 p.b., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z uwagi na tak zakreślone granice sprawy, przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mogła być ani decyzja [...]WINB z [...] października 2018 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., ani zagadnienia materialnoprawne i procesowe dotyczące prawidłowości nakazu nałożonego na skarżącą w celu doprowadzenia należącego do niej budynku do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy, które w pełni trafnie - co Sąd zobowiązany jest dodatkowo podkreślić - określił [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodzić się bowiem należy z poglądem [...]WINB odnośnie do tego, że decyzja nakładająca na skarżącą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązek w postaci "zamurowania otworów okiennych w zgodności z istniejącą technologią przegrody ściany zewnętrznej budynku" została wydana w innym postępowaniu administracyjnym i niebędąc zaskarżona do sądu administracyjnego w związku z art. 16 § 3 k.p.a. stała się prawomocna. W postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego niewątpliwie musi dostosować swoje zachowanie do zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) nakazującej mu działanie na podstawie i w granicach prawa, wobec czego ani PINB, ani [...]WINB nie mogły przy ocenie wykonania obowiązku przez skarżącą nie respektować w kontrolowanym postępowaniu tych ustaleń potwierdzających istnienie obowiązku, które wynikały z treści ww. decyzji ostatecznej. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co pozostaje przedmiotem rozstrzygnięcia w tejże sprawie. Nie można zatem w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu, niezależnie od podważania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 p.b., podnosić zarzutów, których istota wskazuje na kwestionowanie decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., od której służyły stronie odrębne środki zaskarżenia (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 686). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienie to jest ujmowane podobnie. Podkreśla się w nim bowiem, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 p.b. ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 p.b. Na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest związany wydaną przez siebie decyzją ostateczną, wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawcą samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 15 maja 2019 r. sygn. II OSK 1607/17; wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1679/17; wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2740/15; wyrok NSA z 19 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1499/14). Dlatego też na tym etapie postępowania naprawczego, które wyznaczała decyzja nr [...], wbrew stanowisku skarżącej, [...]WINB nie miał obowiązku weryfikować twierdzeń skarżącej, kiedy sporne roboty budowlanego zostały wykonane i czy naruszają one warunki techniczne. Jedynie dla porządku Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w związku ze stwierdzeniem przez [...]WINB w decyzji z [...] października 2018 r., że skarżąca wykonała samowolnie roboty budowlane związane z wybiciem w ścianie elewacji bocznej dwóch otworów okiennych po oddaniu budynku do użytkowania. Sformułowane w odwołaniu od decyzji PINB z [...] kwietnia 2019 r. przez skarżącą stanowisko, zgodnie z którym w budynku od momentu jego odbioru "absolutnie nic nie było zmieniane" stoi w oczywistej sprzeczności z wyjaśnieniem skarżącej złożonym wcześniej do protokołu z [...] czerwca 2016 r. nr [...] sporządzonego w toku postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] października 2018 r. nr [...]. Jakkolwiek strona ma prawo do zmiany swojego oświadczenia, wskazując, że fakty, które wynikały z jej wcześniejszych wyjaśnień, przedstawiają się inaczej aniżeli to przyznała, tym niemniej ocena tego oświadczenia jako elementu materiału dowodowego odbywa się wyłącznie w toku postępowania wyjaśniającego. Jeżeli decyzja, której podstawę faktyczną stanowiło to oświadczenie, ma charakter ostateczny, kwestia faktyczna udowodniona za pośrednictwem przeprowadzenia tego dowodu ma charakter zamknięty, nawet jeżeli strona postrzega ją jako sporną. W tych warunkach w sytuacji podjęcia próby podważenia przez skarżącą ustaleń zamieszczonych w decyzji z [...] października 2018 r., [...]WINB był uprawniony wyłącznie do formalnego skonfrontowania zarzutów odwołania z wnioskami przyjętymi we wcześniejszej decyzji, nie będąc zobowiązany do szczegółowego rozważenia tego, dlaczego nowym oświadczeniom strony nie można przypisać mocy dowodowej. Takie działanie nie stanowiło naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., nie uchybiało również obowiązkowi sporządzenia decyzji o treści określonej w art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie rzecz się przedstawia w odniesieniu do zagadnienia łączącego się z akcentowaniem błędnego zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W decyzji nr [...] [...]WINB szczegółowo wskazał, z jakimi wymaganiami sporne roboty pozostają niezgodne, wobec czego na etapie postępowania naprawczego nakierowanego na ocenę wykonania przez skarżącą obowiązku, który miał prowadzić do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nie miał powodów traktować wskazanego zagadnienia jako wymagającego ponownego wyjaśnienia. Podnosząc zastrzeżenia względem możliwości zastosowania w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w latach 80. poprzedniego wieku wymagań technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra lnfrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżąca pominęła, że z uzasadnienia kwestionowanej przez nią decyzji nr [...] wynika, iż [...]WINB poddał analizie zgodność umiejscowienia otworów okiennych w ścianie budynku zarówno z punktu widzenia treści przepisów obowiązujących w dacie prowadzenia postępowania naprawczego, jak i przepisów obowiązujących w dacie zrealizowania tychże robót, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.). W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy dokonały wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Prawidłowo również zastosowały art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., stwierdzając niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją [...]WINB nr [...], skoro okoliczność ta w świetle wyniku kontroli przeprowadzonej [...] lutego 2019 r. ma charakter niesporny. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.