VII SA/Wa 2440/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Banaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] we [...] (dalej: "skarżąca", "inwestor") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] marca 2019 r. skarżąca zgłosiła Wojewodzie zamiar wykonania robót budowlanych polegających na rewitalizacji linii kolejowej nr [...] relacji [...] [...] – [...] od km [...] do km [...], na działkach położonych w miejscowości B. o nr [...] obr. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] [...] oraz w miejscowości D. o nr [...], [...], [...], obr. [...] [...]. Roboty budowlane miały obejmować: rozebranie istniejącego toru tj. szyn, podkładów kolejowych oraz usunięcie zanieczyszczonej podsypki tłuczniowej, renowacja rowów bocznych, ułożenie nowej podsypki oraz podkładów i szyn typu [...], wykonanie nowej nawierzchni na przejazdach kolejowych wraz z ich zabezpieczeniem samoczynną sygnalizacją przejazdową oraz remont perony B. Do zgłoszenia skarżąca załączyła wykaz działek objętych rewitalizacją, rysunek poglądowy i akt notarialny Repertorium [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. – umowa przekazania prawa użytkowania wieczystego wraz z prawem własności zabudowy w trybie art. 18a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Wskazała również termin rozpoczęcia prac. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 5c Prawa budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do dnia[...] kwietnia 2019 r. poprzez złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, informację - w formie opisowej i graficznej - odnośnie ilości remontowanych przejazdów kolejowych oraz sposobu wykonywania remontu peronu stacji B., uzgodnienie robót budowlanych z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków [...]. W dniu [...] kwietnia 2019 r. inwestor uzupełnił zgłoszenie, do którego załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzgodnienie robót z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, informację odnośnie ilości remontowanych przejazdów kolejowych, informację odnośnie robót przy peronie stacji B., w której wskazano, że "peron zostanie dostosowany do standardów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r., Nr 151, poz. 987 ze zm.). Wysokość: [...] cm, długość [...] m, szerokość [...] m. Zostanie wykonana nowa nawierzchnia peronowa" oraz rysunek koncepcyjny ukazujący docelowy wygląd peronu. Wobec ponownego stwierdzenia braków zgłoszenia postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Wojewoda nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem tytułu prawnego do nieruchomości, uzupełnienia zgłoszenia o część graficzną dla wszystkich objętych zgłoszeniem przejazdów, umożliwiającą weryfikację zgłoszenia pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 1744), prawidłowego zakwalifikowania zgłaszanych robót wskazując, że z treści pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz załączonego do niego rysunku koncepcyjnego wynika, że planowane roboty wykraczają poza zakres remontu, przedstawienia informacji opisowej i graficznej dotyczącej sposobu odwodnienia peronu oraz renowacji rowów bocznych wraz z ewentualnie wymaganą zgodą wodnoprawną, uzgodnienia prac dotyczących peronu B. z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, informację dotyczącą długości pociągów przewidzianych do zatrzymywania się przy peronie stacji B. Termin wykonania obowiązków określono na [...] czerwca 2019 r. W dniu [...] maja 2019 r. do Wojewody wpłynęło uzupełnienie zgłoszenia, do którego załączono wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, informację graficzną odnośnie zakresu robót na przejazdach kolejowych, uzgodnienie robót z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, informację odnośnie długości pociągów jakie zatrzymywać się będą przy peronie. Ponadto inwestor wskazał, że zaplanowane roboty na peronie w B. zakwalifikowano jako remont istniejącego peronu. Wyjaśnił, że prace polegać będą na odtworzeniu peronu w jego dotychczasowej lokalizacji i kształcie, natomiast nie ulegają zmianie parametry istniejącego obiektu budowlanego, którym jest linia kolejowa. Inwestor podał również, że wody opadowe z powierzchni remontowanego peronu B. spływać będą grawitacyjnie poprzez spadek nawierzchni peronu do istniejącego odwodnienia podtorza linii kolejowej. Planowane roboty nie zmieniają istniejącego sposobu odwodnienia peronu ani też obiektu - linii kolejowej zaś w odniesieniu do zgłaszanej renowacji robót wskazał, że nie wymaga ona zgody wodnoprawnej bowiem prace polegają na remoncie istniejącego odwodnienia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda po raz trzeci nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, tym razem o informację graficzną usytuowania przejazdów na linii kolejowej nr [...] relacji B. – Dz., informację opisową i graficzną dotyczącą remontu peronu w B. oraz sposobu jego odwodnienia w zakresie przedstawienia stanu istniejącego oraz po remoncie z podaniem charakterystycznych wymiarów i zakresu robót, informację opisową dotyczącą remontu rowów bocznych poprzez określenie sposobu i zakresu wykonywania robót budowlanych oraz wskazanie odcinków linii kolejowej, na których przewidziano remont rowów, ustosunkowanie się do zarzutów stawianych przez P. O., który zażądał uznania go za stronę, a jednocześnie poinformował o rozpoczęciu przez inwestora robót objętych zgłoszeniem. Termin wykonania obowiązków określono na [...] czerwca 2019 r. W odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor wyjaśnił w odniesieniu do pkt [...] postanowienia, że nie wyraża zgody na udział P. O. w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 30 ust. 5 i 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wskazując, że inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda po raz kolejny wezwał do uzupełnienia braków w dokumentacji, które pokrywały się z brakami jakie uzupełniono na skutek postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. Takie działanie zdaniem skarżącej godzi w istotę postępowania związanego ze zgłoszeniem i spowodowało, że postępowanie to trwało ponad [...] miesiące licząc od daty zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. To z kolei oznacza, że organ nie odniósł się do zgłoszenia w terminie 21 dni od dnia doręczenia, zatem w sprawie doszło do tzw. "milczącej akceptacji" zgłoszenia. Opisaną na wstępie decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że mimo trzykrotnego nakładania obowiązku uzupełnienia zgłoszenia jest ono nadal niekompletne w zakresie określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia. W szczególności skarżąca, zdaniem GINB nie określiła w sposób jednoznaczny charakteru planowanych prac w odniesieniu do peronu stacji B. (nie przedstawiono stanu istniejącego ze wskazaniem planowanych robót, w tym w zakresie sposobu odwodnienia peronu), ani nie podała zakresu remontu rowów bocznych. Zatem wobec nieuzupełnienia zgłoszenia wniesienie sprzeciwu przez Wojewodę GINB uznał za zasadne. Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB przytaczając treść art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego wyjaśnił, że termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczyna swój bieg na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo od dnia następującego po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W niniejszej sprawie po każdym wydaniu przez Wojewodę postanowienia termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczynał swój bieg na nowo. Natomiast długość postępowania była wynikiem działania inwestora udzielającego niepełnych i niejednoznacznych odpowiedzi na postanowienia Wojewody. Ponadto GINB wyjaśnił, że przeprowadzone w dniach [...] – [...] lipca 2019 r. czynności kontrolne potwierdziły rozpoczęcie prace związanych z rozebraniem istniejącego toru tj. szyn, podkładów kolejowych oraz usunięciem zanieczyszczonej podsypki tłuczniowej. Zatem również z tego względu, zdaniem GINB należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości wraz poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...], podczas gdy w okolicznościach sprawy skarżąca uzupełniła prawidłowo zgłoszenie pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., w wyniku czego zgłoszenie zyskało przymiot kompletności i w aspekcie formalnym już wówczas realizowało wszystkie wymogi, przewidziane przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c oraz z art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody i niewłaściwe uznanie, że był on uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie, skutkiem nieuzupełnienia ewentualnych braków, stwierdzonych przez organ I instancji trzecim kolejnym postanowieniem, a przez to błędne uznanie, że każde następne postanowienie Wojewody przerywało bieg terminu do wydania sprzeciwu, podczas gdy w postanowieniach tych organ domagał się uzupełnienia wniosku skarżącego o materiały i wyjaśnienia nieprzewidziane przez Prawo budowlane dla procedury zgłoszeniowej (np. ustosunkowanie się do pisma P. O. niezwiązanego z przedmiotem sprawy), a jeżeli Wojewoda uznał, że zgłoszenie uzupełnione pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., skutkiem wydania pierwszego postanowienia w dalszym ciągu było niepełne, posiadało istotne braki lub było niewłaściwe ze względu na rodzaj planowanych prac budowlanych, to obowiązany był już w tym czasie wnieść sprzeciw w formie decyzji, a nie bezzasadnie przedłużać postępowanie o wydawanie kolejnych postanowień; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c oraz z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której organ ten wyjaśniał zasadność rozstrzygnięcia brakiem usunięcia przez skarżącego nieprawidłowości, stwierdzonych w dokumentacji przy wniosku zgłoszeniowym, które to nieprawidłowości w istocie nie miały jednak uzasadnienia i nie wynikały z warunków formalnych przewidzianych w Prawie budowlanym i w przepisach wykonawczych dla wniosku o zgłoszenie wykonania robót budowlanych; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody przy przyjęciu argumentacji, że skarżący przystąpił do wykonywania robót budowlanych, objętych zgłoszeniem przed upływem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5, podczas gdy przystąpił do wykonywania robót budowlanych wskutek upływu 21 dni na wydanie sprzeciwu, a zatem w wyniku wyrażenia przez Wojewodę milczącej zgody na realizację zgłoszonej inwestycji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w jej ocenie brak było merytorycznych przesłanek do wzywania w zakresie uzupełnienia braków zgłoszenia poprzez wydawanie kolejnych postanowień (z dnia [...] maja i [...] czerwca 2019 r.) Zdaniem skarżącej utrzymując w mocy decyzję Wojewody GINB pominął rozważania nad zasadnością uzupełnień i wyjaśnień wymaganych przez Wojewodę, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżąca nie uzupełniła zgłoszenia o informacje, których żądał organ. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymała stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest kwestia prawidłowości decyzji GINB utrzymującej w mocy sprzeciw Wojewody od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rewitalizacji linii kolejowej nr [...] relacji B. – Dz. od km [...] do km [...], na działkach położonych w miejscowości B. o nr [...] obr. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] [...] oraz w miejscowości Dz. o nr [...], [...], [...], obr. [...] Z.. Roboty budowlane miały obejmować: rozebranie istniejącego toru tj. szyn, podkładów kolejowych oraz usunięcie zanieczyszczonej podsypki tłuczniowej, renowacja rowów bocznych, ułożenie nowej podsypki oraz podkładowi szyn typu [...], wykonanie nowej nawierzchni na przejazdach kolejowych wraz z ich zabezpieczeniem samoczynną sygnalizacją przejazdową oraz remont perony B. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgłoszenie jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymaga załatwienia przez organ sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w Prawie budowlanym, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. W doktrynie przyjmuje się, że zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, jest to swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2015, s. 339). W tej sytuacji, milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych - oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegającą tej właśnie formie reglamentacji, a nie pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 Prawa budowlanego ), to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Do czasu wszczęcia tego postępowania, badanie zgłoszenia po jego wniesieniu (a przed ewentualnym sprzeciwem organu) odbywa się w oparciu o niesformalizowane zasady (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1685/11 – publ. Cbosa). Nie zmienia to jednak faktu, że zgłoszenie, podobnie jak wniosek o pozwolenie na budowę, musi dla swej skuteczności spełniać (chociaż w sposób uproszczony) określone warunki formalne i materialnoprawne. Nie można bowiem nie zauważać, że celem działania organów w odniesieniu do zgłoszenia jest ustalenie, czy objęta nim budowa lub roboty budowlane są zgodne z prawem. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 6). Jeśli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych. W myśl natomiast art. 30 ust. 2 ww. ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ - w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego - nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Z powyższych regulacji wynika przede wszystkim, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wynika również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie jest zatem możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, stanowią dokumenty wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane lub ustaw szczegółowych, o ile mają one zastosowanie w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2612/16, publ. Cbosa). W rozpoznawanej sprawie żaden z orzekających organów nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy żądania Wojewody odnośnie uzupełnienia złożonego przez skarżącą zgłoszenia mają podstawy w przepisach prawa. Od obowiązku tego uchylił się w szczególności organ odwoławczy. Odniesienie się do treści odwołania jest zasadniczym obowiązkiem procesowym tego organu, którego źródłem jest nie tylko ogólny wymóg przestrzegania zasad ogólnych postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.), ale również sama potrzeba zamieszczenia w decyzji administracyjnej wszystkich jej obligatoryjnych elementów, w szczególności uczynienia zadość wymogowi, by uzasadnienie faktyczne obejmowało "wskazanie [...] przyczyn, z powodu których [określonym] dowodom odmawia się wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia, zdaniem Sądu wymogów stawianych decyzji wydawanej na skutek odwołania, a w konsekwencji uniemożliwia to stwierdzenie, że odwołanie zostało rozpoznane, a sprawa administracyjna ponownie całościowo rozpatrzona, co odbiera zaskarżonej decyzji wydanej w takich warunkach cechę legalności. Podnoszona przez skarżącą wadliwość postępowania GINB jest o tyle istotna, że dotyczy kluczowej w niniejszej sprawie kwestii wniesienia sprzeciwu wobec przyjęcia, że skarżąca mimo trzykrotnego wzywania do uzupełnienia zgłoszenia udzielała odpowiedzi niepełnych i niejednoznacznych, co w efekcie wymusiło wniesienie sprzeciwu. Sąd podziela ocenę skarżącej, że niedostateczna analiza okoliczności faktycznych, a w szczególności dokumentów załączonych do zgłoszenia, uzupełnionych następnie przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. (po pierwszym postanowieniu z dnia [...] marca 2019 r. wzywającym do uzupełnienia zgłoszenia), doprowadziła GINB do błędnego przekonania, że za wydłużające się postępowanie (decyzja o sprzeciwie wydana po czterech miesiącach) odpowiedzialność ponosi skarżący. Rację ma skarżąca, że mimo podnoszonych w odwołaniu zarzutów GINB nie ocenił merytorycznych przesłanek uzasadniających wzywanie skarżącej do uzupełnienia braków zgłoszenia poprzez wydawanie kolejnych postanowień w tym przedmiocie (postanowienie z dnia [...] maja i [...] czerwca 2019 r.), które w części pokrywały się z brakami uzupełnionymi na skutek postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. Nie sposób nie zauważyć, że Wojewoda dwukrotnie wzywał skarżącą do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wykazania tytułu prawnego, z którego to prawo wynika, pomijając, że już do zgłoszenia z dnia [...] marca 2019 r. załączyła ona akt notarialny rep. [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. – umowę przekazania prawa użytkowania wieczystego wraz z prawem własności zabudowy, z którego wynikało, że jest użytkownikiem wieczystym działek wymienionych w zgłoszeniu, objętych planowanymi robotami budowlanymi. Analizując decyzję Wojewody o sprzeciwie, GINB pominął zupełnie rozważania nad zasadnością uzupełnień i wyjaśnień, których organ I instancji domagał się w kolejnych dwóch postanowieniach (z [...] maja i [...] czerwca 2019 r.) wydanych na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 5c Prawa budowlanego. GINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca nie uzupełniła w całości informacji, których żądał organ. Tymczasem nie powinno być rolą występującego ze zgłoszeniem, ocenianie własnego wniosku pod kątem prawidłowego zakwalifikowania robót budowlanych zgłaszanych do realizacji. To Wojewoda, po zapoznaniu się ze zgłoszeniem powinien był rozstrzygnąć, czy roboty budowlane, dotyczące peronu nr [...] stacji B. zakwalifikować jako remont, czy przebudowę, a nie jak słusznie zauważa skarżąca przerzucać ten obowiązek na stronę. Z akt sprawy wynika, że po uzupełnieniu zgłoszenia na skutek pierwszego postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda uznał, że część robót należy zakwalifikować jako przebudowę peronu, wymagającą pozwolenia na budowę oraz, że planowane zmiany znacząco odbiegają od stanu pierwotnego, nie polegają więc na jego odtworzeniu. W takiej sytuacji organ miał obowiązek bez zbędnego przedłużania postępowania wnieść sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, a nie nakładać kolejnymi postanowieniami obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Podobnie za zasadny należy uznać zarzut skarżącej, że to Wojewoda winien był ocenić, czy dla przyjętych przez skarżącą rozwiązań projektowych dla zgłaszanego zamierzenia w zakresie odwodnienia peronu B. i renowacji rowów bocznych wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, bądź też dokonanie zgłoszenia tj. czy przyjęte rozwiązania stanowią któryś z przypadków wymienionych w art. 389 i art. 394 Prawa wodnego. Tymczasem organ I instancji przy aprobacie GINB, podobnie jak w kwestii kwalifikacji robót budowanych przerzucił ten obowiązek na skarżącą uchylając się w istocie od oceny, czy w okolicznościach sprawy żądanie uzupełnienia zgłoszenia w tym zakresie jest w ogóle uzasadnione. Za zupełnie niezrozumiałe należy uznać zobowiązanie skarżącej w ramach uzupełnienia zgłoszenia (trzecie postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r.) do odniesienia się do pism P. O., domagającego się uznania za stronę w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia. Także w tym wypadku rację ma skarżąca, że ustalenie stron postępowania należy do organu, a stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor i nikt inny poza inwestorem nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie. W decyzjach organów obu instancji mowa jest wyłącznie o nieuzupełnieniu braków w terminie, a nie o przyczynach nałożonych obowiązków. Przypomnieć raz jeszcze należy, że określona w art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego procedura, może mieć miejsce jedynie "w razie konieczności uzupełnienia", zatem w sytuacji uznania przez organ, że niezbędnym jest, z punktu widzenia przepisów odrębnych, dołączenie wskazanych w art. 30 ust. 2 ww. dokumentów. W tych okolicznościach utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, przy jednozdaniowym stwierdzeniu przez GINB, że zgłoszenie nadal jest niekompletne bo nie określono jednoznacznie charakteru prac peronu B. i nie podano zakresu remontu rowów bocznych, jest naruszeniem przepisów regulujących zasady przeprowadzania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy dokona analizy prawidłowości wydanych przez Wojewodę postanowień wzywających do uzupełnienia braków zgłoszenia, oceni czy takie braki wystąpiły i czy postanowienia te mogły być potraktowane jako skuteczne tj. powodujące przerwę biegu terminu do wydania sprzeciwu. W konsekwencji oceni, czy decyzja Wojewody stanowiąca sprzeciw i wydana po czterech miesiącach od dnia zgłoszenia, nie była spóźniona i czy w tej sytuacji rozpoczęcie przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2019 r. robót budowlanych objętych zgłoszeniem, nie nastąpiło przy milczącej akceptacji organu. Ze wszystkich wymienionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.