II SAB/Ol 5/20

Dnia 12 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2020 roku sprawy ze skargi H. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy G. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy G. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia ... - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowanie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza organowi grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. oddala wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; V. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy "[...]" w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych za wykonanie raportu kontroli gospodarki finansowej w gminie. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że pierwszy raz z powyższym pytaniem wystąpił do organu w dniu 20 listopada 2019 r. W dniu 5 grudnia 2019 r. otrzymał wymijającą odpowiedź. Na ponowne pytanie z dnia 10 grudnia 2019 r. do dnia wniesienia skargi odpowiedzi nie uzyskał. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, o przyznanie od organu sumy pieniężnej i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 stycznia 2020 r. Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że po sprawdzeniu poczty elektronicznej okazało się, że wniosek wysłany przez skarżącego do Urzędu Gminy w ogóle nie wpłynął. Później okazało się, że program antywirusowy skierował wniosek skarżącego do folderu spam. Natomiast w odpowiedzi na pismo z dnia 20 listopada 2019 r. skarżący otrzymał odpowiedź, że w Urzędzie Gminy nie było kontroli pracy Skarbnika. Dodał, że w dniu 17 stycznia 2020 r. wydał decyzję odmawiającą udostepnienia informacji publicznej poprzez wydanie dokumentów tj. raportu z kontroli gospodarki finansowej w Gminie "[...]" w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. oraz pismem z tego samego dnia poinformował skarżącego, że kontrolę w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej w gminie przeprowadzono w oparciu o umowę zlecenia z firmą "[...]" na kwotę "[...]", a faktura nie została opłacona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania stosownego aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.)., jak również w postanowieniach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013, sygn. akt II OSK 34/13, LEX nr 1296088). Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2019, sygn. akt III SAB/Wr 228/18, LEX nr 2627209). W ocenie sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1240) oraz partie polityczne. Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że Wójt Gminy - jako organ władzy publicznej, a więc podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - zobowiązany był do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji. Nie budzi również wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie przekazał skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej (skarżący we wniosku z dnia 10 grudnia 2019 r. zwrócił się o przekazanie kserokopii umowy, potwierdzenia przelewu za opłatę usługi i kserokopii raportu z kontroli) na podany w piśmie adres i adres email. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodny z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Nadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Mając zatem na uwadze treść przepisu art. 14 ust. 1 u.d.i.p. należy podkreślić, że to wnioskodawca określa w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną, w tym zakresie decydująca jest jego wola. Natomiast podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować (por. wyroki NSA: z dnia 29 maja 2018 r., sygn. I OSK 2634/17; z 4 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1732/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: CBOSA). W tej sytuacji złożony przez skarżącego wniosek z 10 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej Wójt zobowiązany był załatwić w odpowiedni sposób, t.j. bądź przez udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych we wniosku, bądź przez odmowę ich udzielenia. Natomiast poinformowanie skarżącego w piśmie z dnia 17 stycznia 2020 r., że kontrolę w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej w gminie przeprowadzono w oparciu o umowę zlecenia należy uznać za udzielenie informacji niezgodnie ze sposobem wskazanym we wniosku. W związku z tym należało przyjąć, że choć podmiot zobowiązany przewlekle prowadził postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 grudnia 2019 r., to stanu tego nie usunął do czasu wniesienia skargi. Ponieważ wniosek skarżącego z 10 grudnia 2019 r. w dacie orzekania przez Sąd nie został rozpoznany w sposób prawidłowy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Wójta do jego załatwienia w terminie 14 dni – punkt I sentencji wyroku. Zachodząca w takiej sytuacji przewlekłość w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie zwalniała jednak sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13, dostępne na stronie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie mimo upływu kilku miesięcy od wpłynięcia wniosku, organ nie załatwił sprawy w zakresie objętym skargą. Powyższe skutkuje przekroczeniem terminów przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Stąd też należało uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez podmiot zobowiązany miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Powyższe okoliczności uzasadniały wymierzenie grzywny, której wymierzenia skarżący domagał się, określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Zdaniem sądu, z taką szczególnie naganną sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Z akt sprawy obrazujących zachowanie organu nie wynika, jak wyżej wskazano, usprawiedliwienie dla długotrwałego zaniechania. Grzywna w wysokości 500 zł, a więc zdecydowanie w dolnych granicach możliwości jej wymierzenia, oprócz działania represyjnego, będzie miała w ocenie sądu również działanie mobilizujące na przyszłość. Tym bardziej, że sprawa w spornym zakresie nie został załatwiona na datę wydania wyroku. Dlatego orzeczono jak w pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a Zauważyć należy ponadto, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie ma charakter kompensacyjny. Skarżący zaś nie wykazał, aby na skutek omówionej bezczynności poniósł obiektywnie jakąkolwiek krzywdę. Powyższe uzasadniało oddalenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – punkt IV wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego – punkt V wyroku - obejmujące zasądzone na rzecz skarżącego koszty poniesionego przez niego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, wynikało z treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Nadto zgodnie z art. 120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.