III OSK 3127/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1052/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 13 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutów sołectwom oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1052/19, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 13 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie nadania statutów sołectwom - w punkcie I stwierdził nieważność § 8 ust. 2 pkt 3 w części, w jakiej wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, § 11 ust. 2 i 3, § 15 w zakresie słów "w szczególności", § 17 ust. 3 i 4, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1 załączników od numeru 1 do 47 do zaskarżonej uchwały; w puncie II oddalił skargę w pozostałej części. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 13 maja 2013 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania statutów sołectwom położonym na terenie gminy B. W § 1 uchwały postanowiono, że po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, nadaje się statuty niżej wymienionym sołectwom, położonym na terenie gminy B.: [...]. Zgodnie z § 2 uchwały treść statutów, o których mowa w § 1, określona jest w załącznikach od nr 1 do nr 47 do niniejszej uchwały. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji częściowo uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu Sąd ten podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw treści statutów tych sołectw. Organ kwestionował jednak podnoszoną przez Prokuratora okoliczność, że konsultacje takie nie zostały faktycznie przeprowadzone. Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę odnośnie § 8 ust. 2 pkt 3 Statutów, w którym postanowiono, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy podejmowanie uchwał dotyczących wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej, bowiem stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Zaskarżone załączniki do uchwały w zakresie § 8 ust. 2 pkt 3 w części, w jakiej przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, naruszają w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Jako wymagające zaś wyeliminowania z obrotu prawnego Sąd pierwszej instancji uznał regulacje dotyczące procedury wyboru sołtysa i rady sołeckiej za niezgodne z ustawą, tj. określone w § 19 ust. 1 Statutów, zgodnie z którym zebranie wiejskie wybiera sołtysa i radę sołecką na okres kadencji, odpowiadający kadencji rady miejskiej oraz w § 20 ust. 1 Statutów gdzie wskazano, że wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów obecnych na zebraniu, posiadających czynne prawo wyborcze do rady miejskiej. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do powołanej już regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 11 ust. 2 i 3 Statutów postanowienia, że zebranie jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 10% uprawnionych, zaś jeżeli w zebraniu nie wzięła udziału wymagana liczba uprawnionych, sołtys wyznacza zebranie w drugim terminie, którego obrady są ważne, bez względu na liczbę jego uczestników. Przytoczony wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego dokonującego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego istotnie naruszają art. 36 ust. 1 u.s.g postanowienia zawarte w § 17 ust. 3 i 4 Statutów, zgodnie z którymi przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, który kieruje jej pracą i organizuje współdziałanie z organami gminy oraz radnymi rady miejskiej oraz posiedzenia rady sołeckiej zwołuje jej przewodniczący w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak, niż jeden raz na kwartał. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r. sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę w części dotyczącej § 15 Statutów, który w punktach od 1 do 8 wymienia obowiązki sołtysa, stanowiąc jednak, że katalog tych kompetencji Statuty określają "w szczególności". Zgodnie z powoływanym art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Za zasadny uznał zatem Sąd zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu: "w szczególności" w § 15 zadnie pierwsze Statutów, przez co może dojść do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, podczas gdy zadania te powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania. Powyższych rozważań, w ocenie Sądu meriti, nie można jednakże odnieść do zaskarżonych przez Prokuratora słów "w szczególności" użytych w § 8 ust. 2 oraz § 18 zdanie pierwsze Statutów. W pierwszej kolejności wskazano, że za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 8 ust. 2 Statutów, który wymienia w punktach od 1 do 7 zadania należące do zebrania wiejskiego, stanowiąc jednak, że katalog tych zadań Statuty określają "w szczególności". Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na sposób regulacji, jaki przyjęto w § 8 ust. 2 Statutów stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały odnośnie zadań zebrania wiejskiego. W tym przypadku bowiem, zadania te zostały określone (podsumowane) w sposób ogólny w zdaniu pierwszym zaskarżonego paragrafu przez przyjęcie, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy podejmowanie uchwał we wszystkich sprawach należących do sołectwa, zaś w pkt od 1 do 7 - rzeczywiście używając przy tym wyrażenia "w szczególności" - dookreślono (przykładowo) te zadania w sposób szczegółowy w kwestionowanym przez Prokuratora § 8 ust. 2 Statutów. Nawet jeśli w przypadku zebrania wiejskiego katalog jego zadań mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, spoza § 8 ust. 2 Statutów, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z postanowieniami, które mają charakter ogólny (tj. § 8 ust. 2 zdanie pierwsze Statutów). Z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stwierdził nieważność załączników od nr 1 do 47 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 8 ust. 2 pkt 3 w części, w jakiej wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, § 11 ust. 2 i 3, § 15 w zakresie słów "w szczególności", § 17 ust. 3 i 4, § 19 ust. 1 oraz § 20 ust. 1. Sąd Wojewódzki, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu I sentencji wyroku, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w statutach sołectw niedopuszczalnym jest wprowadzenie przepisu, że to zebranie wiejskie jest upoważnione do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, 2) art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak jest możliwości wprowadzenia w statutach sołectw quorum dla ważności zebrania wiejskiego i wyznaczenia zebrania w drugim terminie, w przypadku braku quorum, 3) art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędna wykładnię i uznanie, że sołtys nie ma prawa zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, 4) art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że użycie zwrotu: "w szczególności" w przepisach statutu regulujących kompetencje sołtysa powoduje, że katalog tych zadań jest otwarty, a winien być katalogiem zamkniętym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szczegółowo umotywowano. Pismem z dnia 17 lipca 2020 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 36 ust. 2 u.s.g. i zasadnie uznał, że § 19 ust. 1 Statutów, zgodnie z którym zebranie wiejskie wybiera sołtysa i radę sołecką na okres kadencji, odpowiadający kadencji rady miejskiej oraz w § 20 ust. 1 Statutów, gdzie wskazano, że wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów obecnych na zebraniu, posiadających czynne prawo wyborcze do rady miejskiej, istotnie narusza prawo. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zatem z woli ustawodawcy wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje bezpośrednio przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej. Ustawodawca wyraźnie bowiem postanowił, że w sołectwie zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, a nie kreacyjnym. Prawo do bezpośredniego wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej w wyborach powszechnych - przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, nie może zostać zredukowane w statucie sołectwa, do wyboru pośredniego przez organ uchwałodawczy. Jest to niedopuszczalna ingerencja lokalnego prawodawcy w drodze aktu prawa miejscowego, w podmiotowe prawo mieszkańców do powszechnego, bezpośredniego i tajnego wyboru organu wykonawczego sołectwa. Trzeba mieć na względzie, że w demokratycznym państwie prawa w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu władzy publicznej, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Odnotować przy tym należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny (por. wyrok TK z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 54). Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., nr 5, poz. 141). Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że wprowadzenie w treści § 11 ust. 2 i 3 Statutów postanowienia, że zebranie jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 10% uprawnionych, zaś jeżeli w zebraniu nie wzięła udziału wymagana liczba uprawnionych, sołtys wyznacza zebranie w drugim terminie, którego obrady są ważne, bez względu na liczbę jego uczestników, jest sprzeczne z art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek prima facie trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji Statutów istotnego zagrożenia praw wyborców, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, LEX nr 3035537; z dnia 17 marca 2021 r., sygn. III OSK 80/21, LEX nr 3182112). Wskazać należy, że w przepisie art. 35 ust. 1 u.s.g. zawarto upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji, nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W statucie jednostki pomocniczej mogą być uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej jednostki, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto przyjmuje się, że przepis art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje jedynie elementy obligatoryjne, czyli takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska uwaga 3a do art. 35 [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 r.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postanowienia zawarte w § 17 ust. 3 i 4 Statutów, zgodnie z którymi przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, który kieruje jej pracą i organizuje współdziałanie z organami gminy oraz radnymi rady miejskiej oraz posiedzenia rady sołeckiej zwołuje jej przewodniczący w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak, niż jeden raz na kwartał, istotnie naruszają prawo. Ustawodawca w art. 36 ust. 1 wskazując, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Jest organem szczególnym - wyspecjalizowanym w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, ale nie jest organem samodzielnym; jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań (zob. M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99). Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Tym samym bezpodstawne są argumenty strony skarżącej, że rada na podstawie art. 36 ust. 1 u.s.g. ma swobodę w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Nie można przyjąć, że regulacja, iż przewodniczącym Rady Sołeckiej jest sołtys, nie narusza prawa gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Jednakże reguła, co nie jest zabronione, jest dozwolone odnosi się wyłącznie do pozycji prawnej jednostki. Natomiast organ władzy publicznej może działać tylko na podstawie prawa i w granicach tych kompetencji, które prawo mu przyznaje. Statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 36). Tym bardziej że rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 149). Tymczasem przyjęte w § 17 ust. 3 Statutu rozwiązanie może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Po 917/19, LEX nr 2825548) Chybiony jest zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że sołtys nie ma prawa zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom. Sąd Wojewódzki prawidłowo uwzględnił skargę w części dotyczącej § 15 Statutów, który w punktach od 1 do 8 wymienia obowiązki sołtysa, poprzez wskazanie otwartego katalogu tych obowiązków (kompetencji). Świadczy o tym przyjęty zwrot "w szczególności". Zwrot ten znamionuje niewyczerpujący charakter zawartego w tym przepisie wyliczenia elementów treściowych. Innymi słowy zwrot "w szczególności" przesądza, że dopuszczalne jest, na gruncie statutu, przydanie sołtysowi innych obowiązków, aniżeli wynikających z § 15 pkt 1-8. Tymczasem zadania organów sołectwa, sposób ich realizacji, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu. Generalnie zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony ściśle w statucie, gdyż brak jest innej podstawy prawnej do podejmowania przez nie działań. Wynika to wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Wbrew zatem zarzutom skargi Sąd Wojewódzki należycie ocenił, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie, w § 15 zadnie pierwsze Statutów, zwrotu "w szczególności", przez co dopuszczono do rozszerzenia zakresu obowiązków (kompetencji) sołtysa, podczas gdy powinny być one uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.