II OSK 1874/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "F." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3104/19 w sprawie ze sprzeciwów "F." z siedzibą w W., M. M., E. M.-B., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "B." z siedzibą w W., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniową Pracowników P. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 21 listopada 2019 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3104/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił sprzeciwy "F." z siedzibą w W., M. M., E. M.-B., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "B." z siedzibą w W., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "Spółdzielnia M." z siedzibą w W., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniową P. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 21 listopada 2019 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 794/18 z 10 maja 2018 r. miała dla organu charakter wiążący. Zdaniem Sądu, organ dokonując zaleconej przez sąd oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo uznał, że nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Sąd argumentował, że uzasadnienie poprzednio wydanej decyzji w zakresie oceny materiału dowodowego było tak lakoniczne i tak sformułowane, że Sąd dokonujący kontroli decyzji uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 nr 0 poz 256). Wynikało z niego, że organ w sprawie stwierdził istotne braki w zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczącego analizy architektoniczno-urbanistycznej, ponieważ brak jest danych w zakresie wartości odnoszących się do zabudowy w obszarze analizowanym, dotyczących każdej poszczególnej, istniejącej zabudowy (wysokości, szerokości elewacji, wskaźnika zabudowy, kształtu dachu, nachyleń), także przedstawienia wyliczeń dotyczących wartości określonych dla planowanej zabudowy - średnie i te dotyczące odstąpienia, które w przedmiotowej sprawie organ zastosował. Stanowisko organu sugerowało więc, że analiza urbanistyczna nie zawiera danych dotyczących istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, ani sposobu określenia parametrów dla planowanej zabudowy. To zaś oznaczało, że organ twierdził, że nie wie czy organ pierwszej instancji przyjął wartości średnie z obszaru analizowanego, czy wynikające z zastosowania odstępstw. Sąd uznał, że organ odnosił swoje zastrzeżenia do wyników analizy, który to dokument wskazuje tylko parametry dla nowej zabudowy, nie zaś do samej analizy urbanistycznej, która znajduje się w aktach sprawy i zawiera dane (parametry, wskaźniki) dotyczące istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, które rzeczywiście konieczne są do wydania merytorycznej decyzji polegającej na ustaleniu wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Podkreślił również, że w analizie zawarto argumentację wskazującą, że zaproponowane wymagania dla nowej zabudowy określono częściowo na podstawie średnich wartości dotyczących zabudowy istniejącej na nieruchomościach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, co oznacza, że zastosowano odstępstwa od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym, a rolą organu odwoławczego była ocena, czy ich zastosowanie było uzasadnione i poparte wystarczająco przekonującą argumentacją wynikającą z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Przy takich uwarunkowaniach Sąd stwierdził, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie został zgromadzony w stopniu wystarczającym, a kwestią sporną zostaje tylko jego ocena, zaś organ nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art.136 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazania sądu co do zasadności merytorycznej oceny sprawy przez organ odwoławczy nie wykluczyły uprawnienia organu do uznania w ponownie prowadzonym postępowaniu, że zachodzi mimo wszystko potrzeba uzupełnienia tego materiału w postępowaniu odwoławczym. Dopiero obecnie z uzasadnienia decyzji wynika dlaczego organ odwoławczy uznaje materiał dowodowy za niewystarczający, choć nadal argumentacja jest lakoniczna. W rzeczywistości uważa, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy urbanistycznej w sposób rzetelny, ponieważ choć wyznaczył obszar analizy, to wskazał w niej średnie wartości i parametry co prawda dla istniejącej zabudowy, ale występującej tylko na części tego obszaru. Ograniczył więc postępowanie wyjaśniające do przeprowadzenia faktycznej analizy tylko części obszaru określonego zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164. poz. 1588). Zdaniem sądu ten brak w zakresie ustaleń faktycznych mógłby zostać wyjaśniony w ramach postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym. Brak pełnych danych nie musiał jeszcze oznaczać, że określenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy nastąpiło niezgodnie z warunkami dotyczącymi stanu zagospodarowania istniejącymi w całym obszarze analizowanym. Ocena, że poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia o kontynuacji przez planowaną zabudowę funkcji i parametrów są nieprawidłowe i zachodzi potrzeba odmownego rozpatrzenia wniosku inwestora lub określenia innych parametrów dla planowanej inwestycji wymagałaby wykazania przez organ odwoławczy po uzyskaniu uzupełniających danych, że organ dokonał błędnych ustaleń. Po pierwsze, że nie zachodzi kontynuacja funkcji, po drugie, że nie ma podstawy do zastosowania odstępstw w zakresie określenia parametrów, ponieważ istniejący stan zagospodarowania to uniemożliwia, a średnie wartości z całego obszaru analizy (nie jego części ograniczonej do 55 nieruchomości z dostępem do dróg publicznych ul. S. i ul. R.) wykluczają określenie parametrów na poziomie wynikającym z decyzji organu pierwszej instancji. Dla dokonania takich ustaleń nie byłoby konieczne przeprowadzenie na nowo analizy urbanistycznej, a wystarczające byłoby uzyskanie od organu pierwszej instancji pozostałych danych dotyczących wartości i parametrów dla istniejącej w całym obszarze analizowanym zabudowy, analogicznie jak opracowanie dla części tego obszaru, z podaniem średnich wartości dotyczących analizowanych wskaźników i parametrów. W tym samym trybie możliwe byłoby uzyskanie bardziej szczegółowych argumentów od sporządzającego analizę urbanisty w zakresie przesłanek do zastosowania odstępstw od średnich wartości i parametrów dotyczących istniejącej zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym. W opracowanej analizie urbanistycznej w oparciu o dane z części objętego analizą obszaru wykazano, że spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji (bo istniejąca, uznana za sąsiadującą zabudowa o dominującej funkcji zabudowy wielomieszkaniowej na to pozwalała). Następnie, że już występujące w tej tylko części obszaru analizowanego średnie wartości i parametry dla istniejącej zabudowy na 55 działkach uzasadniały możliwość zastosowania odstępstw i uwzględnienie wniosku inwestora, ze względu na potrzebę nawiązania przez planowaną zabudowę do wskaźników i parametrów zabudowy istniejącej na 11 działkach w bezpośrednim otoczeniu działki inwestycyjnej. Założenie, że opracowanie na nowo analizy urbanistycznej wykazałoby brak zasadności tych ocen nie jest więc przekonujące. Niewątpliwie zawarta w opracowanej analizie urbanistycznej argumentacja przemawiająca za zastosowaniem odstępstw jest lakoniczna, natomiast trudno zarzucić brak logiki w upatrywaniu potrzeby nawiązania przez planowaną nową zabudowę do pobliskiej zabudowy występującej na 11 działkach, w celu zachowania ładu przestrzennego, jeżeli dodatkowo tak ustalone parametry nie są sprzeczne z żądaniem wynikającym z wniosku inwestora, a w zakresie szerokości elewacji frontowej wynikały także z uwarunkowań samej działki inwestycyjnej. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie zgadzając się z oceną dokonaną przez organ pierwszej instancji co do zastosowanych odstępstw, po uzyskaniu uzupełniających danych dotyczących wskaźników i parametrów dla zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym, mógłby rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy słusznie zauważył, czego nie dostrzegł w poprzednio prowadzonym postępowaniu i co nie zostało ocenione w ramach kontroli decyzji kasatoryjnej przez sąd, że część graficzna analizy urbanistycznej nie została opracowana na wymaganej przez przepisy prawa (§ 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) kopii mapy. Stosownie do treści § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika obowiązek przedstawienia obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. W ocenie ustawodawcy tylko kopia mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi właściwą podstawę przeprowadzanej na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponieważ część graficzna analizy, jak słusznie ustalił organ odwoławczy została przedstawiona na kopii mapy nieznanego pochodzenia, sporządzonej w nieprawidłowej skali, niewątpliwie konieczne stało się opracowanie analizy urbanistycznej na nowo przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, oznacza to, biorąc pod uwagę wszystkie łącznie uchybienia o charakterze procesowym, których dopuścił się organ pierwszej instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ organ pierwszej instancji musi ustalić dopiero stan faktyczny w sprawie. Na marginesie Sąd zauważył, że uzupełnianie przez organ odwoławczy materiału dowodowego przez zlecenie opracowania mapy organowi pierwszej instancji (urbaniście), a przy okazji opracowanie brakującego zestawu danych dotyczących istniejącej zabudowy z całego analizowanego obszaru mogłoby nie doprowadzić wbrew oczekiwaniom do przyspieszenia postępowania, ale do jego wydłużenia, gdyby okazało się, że do tego czasu stan zainwestowania w obszarze analizowanym uległ takiej zmianie, że organ odwoławczy i tak byłby zmuszony uchylić decyzję i sprawę skierować do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko organu odwoławczego o istotnej przeszkodzie uniemożliwiającej dokonanie merytorycznej oceny w sprawie przez organ odwoławczy z uwagi na konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jest prawidłowe. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 16 § 2 i art. 64d § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw. W skardze kasacyjnej "F." z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez pominięcie związania oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie wydanym w niniejszej sprawie w tożsamym, w relewantnym zakresie, stanie faktycznym i prawnym, tj. wyroku z WSA w Warszawie z 10 maja 2018 r. (IV SA/Wa 794/18), w którym jednoznacznie przyjęto, że zastosowanie przez SKO względem Decyzji WZ art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego braku sprzeciw skarżącego nie zostałby oddalony, 2. naruszenie art. 151 § 1-2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez oddalenie sprzeciwu skarżącego od decyzji, zamiast jej uchylenia, w sytuacji, gdy ta decyzja została wydana z: - naruszeniem 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającym na uchyleniu decyzji WZ i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy, pomimo że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie takiego rozstrzygnięcia, - naruszeniem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na pominięciu związania oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie wydanym w niniejszej sprawie w tożsamym, w relewantnym zakresie stanie faktycznym i prawnym, tj. wyroku z WSA w Warszawie z 10 maja 2018 r. (IV SA/Wa 794/18), w którym jednoznacznie przyjęto, że zastosowanie przez SKO względem decyzji WZ art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). Ustanowiona w art. 153 zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12). Orzekające w niniejszej sprawie sądy, jak i organy związane są oceną prawną wyrażoną w wydanym 10 maja 2018 r. wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Wa 794/18, w którym Sąd wskazał, że "(...) w aktach administracyjnych przekazanych sądowi przez organ znajduje się zarówno wymagany na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego załącznik do decyzji w postaci wyników analizy (część tekstowa i graficzna), jak też dokument w postaci analizy urbanistycznej, którą organ I instancji w tej sprawie niewątpliwie przeprowadził." (...) "Zdaniem Sądu materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie został zgromadzony w stopniu wystarczającym, a kwestią sporną zostaje tylko jego ocena." W związku z powyższymi stwierdzeniami Sądu wywieść należy, że kwestia "istnienia" załącznika do decyzji w postaci wyników analizy w tym jej części graficznej była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu. Jednak w zaskarżonym wyroku z dnia 13 marca 2020 r. Sąd wskazuje na fakt, że to nie kwestia kompletności akt była podstawą powtórnego uchylenia decyzji pierwszej instancji, a jakość materiału dowodowego, która wyklucza prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W przepisie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wyraźnie stwierdził, że stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wyniki analizy winny zawierać część tekstową i graficzną, przy czym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, a więc na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że mapa dołączona do decyzji nie jest mapą spełniającą ww. wymogi. Potwierdza to skarżący kasacyjnie wskazując, że "Mapa do Decyzji WZ ma nieprawidłową skalę od ponad trzech lat." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 153, art. 151 § 1-2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za chybione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6