I OSK 876/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Piotr Przybysz del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2288/19 w sprawie ze skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2020 r. oddalił skargę S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Pełnomocnik zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wynikających z nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie: 1) art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508), dalej: ups, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący jako korzystający z pomocy społecznej nie współudział w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy skarżący aktywnie poszukiwał pracy, adekwatnie do swoich osobistych możliwości, przez systematyczne stawianie się w Urzędzie Pracy i Zespole Aktywności Zawodowej; 2) art. 11 ust. 2 ups przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie współdziałał w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz że jego postawa świadczy o niewypełnieniu postanowień kontraktu socjalnego w zakresie aktywnego poszukiwania pracy, podczas gdy skarżący aktywnie poszukiwał pracy, adekwatnie do swoich osobistych możliwości przez systematyczne stawianie się w Urzędzie Pracy i Zespole Aktywności Zawodowej, a otrzymane skierowania do pracy były nieadekwatne do jego możliwości, co nie przesadza w żadnym razie o braku współdziałania ze strony skarżącego; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "kpa", przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędną jego ocenę, przez uznanie, że skarżący nie współdziałał właściwie z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz że jego postawa świadczy o niewypełnieniu postanowień kontraktu socjalnego w zakresie aktywnego poszukiwania pracy, podczas gdy współdziałanie skarżącego było właściwe, gdyż skarżący aktywnie poszukiwał pracy, adekwatnie do swoich osobistych możliwości, w tym problemów z komunikacją w języku polskim, przez systematyczne stawianie się w Urzędzie Pracy i Zespole Aktywności Zawodowej, a zatem jego postawa nie był bierna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności, środków higieny i detergentów oraz na zakup karty miejskiej z powodu braku współpracy skarżącego w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji i niepodjęcie proponowanego zatrudnienia, do czego był zobowiązany na mocy kontraktu socjalnego. Organy podkreśliły, że jedyna aktywność skarżącego polegała na wizytach w Urzędzie Pracy i Zespole Aktywności Zawodowej. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając stanowisko organów. Sąd wskazał, że skarżący jest zdolny do podjęcia pracy i nie może zostać uznany za osobę niezaradną życiowo, skoro w przeszłości skutecznie ubiegał się o przydział lokalu socjalnego czy różnego rodzaju zasiłki. W ocenie organu postawa skarżącego wskazuje, że nie próbuje on ukierunkować swojej aktywności na trwałe rozwiązanie trudnej sytuacji życiowej i nie współdziała w tym zakresie z organem pomocy społecznej. W ocenie Sądu wieloletnia bierna postawa na rynku pracy świadczy o jego nastawieniu na utrzymanie się ze środków publicznych. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że koncentrują się one na zakwestionowaniu dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny aktywności skarżącego w zakresie prób podjęcia zatrudnienia jako wystarczającej do uznania, że współpracuje on z organami i aktywnie stara się poprawić swoją sytuację życiową. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ups osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie w myśl art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W świetle brzmienia powyższych przepisów należy podkreślić, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej co do zasady ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1580/19). Oznacza to, że brak współdziałania z organami pomocy społecznej w wyjściu z trudnej życiowej sytuacji stanowi wystarczającą okoliczność do odmowy udzielenia tej pomocy bądź ograniczenia jego wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 647/21). Organy pomocy społecznej nie mogą wyręczać podopiecznych z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2867/17). W rozpoznawanej sprawie skarżący wprawdzie zawarł kontrakt socjalny zobowiązujący go do podjęcia zatrudnienia, ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że skarżący wywiązywał się z tej umowy. Zauważyć bowiem należy, że działalność skarżącego w zakresie poszukiwania zatrudnienia ograniczała się do stawiania się w Urzędzie Pracy i Zespole Aktywności Zawodowej. W okresie obowiązywania kontraktu skarżący uzyskał 31 skierowań do pracy, z których nie skorzystał, a pomimo wydania mu trzech kart aktywności zawodowej, tylko na jednej uzyskał wpis od jednego pracodawcy, któremu skarżący odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia. Odnotować przy tym należy, że ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie wskazali, że wnioskodawca samodzielnie poszukiwał zatrudnienia. Wiążący skarżącego kontrakt socjalny zobowiązywał go do aktywnego, a nie pasywnego poszukiwania zatrudnienia. Ograniczenie zatem jego aktywności wyłącznie do wizyt w Urzędzie Pracy i Zespole Aktywności Zawodowej, tj. przyjęcie postawy pasywnej, wskazuje, że nie wypełniał on zawartego kontaktu. W sytuacji takiej nie można uznać, że współdziałał w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazł i że ocena dokonana przez organy i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okazała się błędna. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 4 i art. 11 ust. 2 ups, w związku z czym zarzuty naruszenia tych przepisów okazały się niezasadne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia organów obu instancji zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji okazały się wystarczające do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zauważyć przy tym należy, że ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie wskazali, jakich dowód organy nie przeprowadziły, a które mogły wskazywać na aktywną postawę skarżącego w poszukiwaniu zatrudnienia. Zarzut ten okazał się zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny. Na marginesie powyższego należy odnotować, że uzasadnienie tego zarzutu koncentruje się na kwestii nieprawidłowej zdaniem autora skargi kasacyjnej oceny zgromadzonych dowodów. Należy zauważyć, że przepisy stanowiące podstawę analizowanego zarzutu dotyczą obowiązków dowodowych organu i konieczności prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji. Podstawą prawną zarzutu autor skargi kasacyjnej nie uczynił art. 80 kpa regulującego kwestię oceny udowodnienia okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przytoczonym na wstępie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zakresem zarzutów i ich podstawą prawną. Obowiązujące przepisy nie uprawniają tego sądu do samodzielnego formułowania zarzutów skargi kasacyjnej czy też ich uzupełniania bądź poprawiania, czyniąc to obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika procesowego działającego w ramach przymusu radcowsko-adwokackiego (art. 175 § 1 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem do rozpoznania skargi kasacyjnej wyłącznie w zakresie podstaw prawnych wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.