I OSK 2867/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 80/17 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 80/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta K. na podstawie art. 3, art. 7 pkt 4 i 8, art. 8, art. 14 art. 39, art. 39a, art. 41, art 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) zwanej dalej "u.p.s", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058), dalej jako "rozporządzenie", art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r poz. 23 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a" odmówił J.W. przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego ze środków na pomoc społeczną z przeznaczeniem na zakup żywności oraz pokrycie kosztów związanych z leczeniem. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że odmawiając pomocy w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego ze środków na pomoc społeczną w niniejszej sprawie wziął pod uwagę uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że dochody skarżącego przekraczają ustawowe kryterium dochodowe. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium" decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. Ponadto Kolegium stwierdziło, że podstawę do odmowy przyznania żądanej przez skarżącego pomocy stanowiło przekroczenie kryterium dochodowego. W ocenie Kolegium brak było również podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego, bowiem w niniejszej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający jego przyznanie. J.W. wniósł do WSA na powyższą decyzję skargę, w której stwierdził, że nie posiada środków finansowych na zakup opału i ubrań. Zwrócił też uwagę na trudną sytuację bytową, m.in. przeciekający dach. Wyjaśnił, że nie otrzymuje renty. W odpowiedz na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu skargi Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zauważyć należy, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 39 ust. 1 u.p.s. jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą każdorazowo do organu rozstrzygającego sprawę. Z kolei decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. WSA podkreślił, że w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego oraz czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji przytoczył treść art. 11 ust. 2 u.p.s., art. 4 u.p.s. oraz art. 2 ust. 1 u.p.s. W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy zebrany przez organ pomocy społecznej pozwalał na uznanie, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. pozwalająca na wydanie decyzji o odmowie udzielenia żądanej przez skarżącego pomocy. Z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] października 2016 r. wynika, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego celem było ustalenie jego sytuacji bytowej i materialnej. Z notatki tej wynika, że skarżący nie wpuścił pracownika ośrodka do domu, przyjął go w ogrodzie. Skarżący nie wyraził zgody na skompletowanie dokumentów stwierdzając, że organ dysponuje niezbędną dokumentacją. Z notatki tej wynika też, że skarżący został pouczony, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest niezbędne do ustalenia sytuacji bytowej skarżącego, a także o tym, że brak współdziałania z pracownikiem ośrodka może skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania pomocy. WSA wskazał, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w zakresie omawianej pomocy, gdyż stanowi podstawę ustalenia sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się do taką pomoc. W przedmiotowej sprawie, pomimo, iż organ był w posiadaniu części dokumentacji, spoczywał na nim obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Natomiast skarżący odmawiając jego przeprowadzenia, będąc jednocześnie pouczonym o skutkach biernej postawy w stosunku do organu pomocy, pozbawił organ możliwości ustalenia sytuacji bytowej skarżącego, a w konsekwencji możliwości przyznania pomocy. W ocenie Sądu I instancji Kolegium prawidłowo oceniło, że zachowanie skarżącego wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej, co w konsekwencji mogło stanowić przyczynę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Postawa skarżącego spowodowała, że organ nie był w stanie ustalić jego sytuacji bytowej i materialnej, od ustalenia której uzależniona jest wielkość i forma przyznanej pomocy. Odnosząc się natomiast do kwestii przekroczenia kryterium dochodowego Sąd I instancji wskazał, że na podstawie dostępnych dokumentów organ ustalił, że dochód rodziny wynosi 3.370,77 zł, przy czym dochód z gospodarstwa rolnego ustalony został na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 przy takiej wysokości dochodów prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej nie przysługuje. Kwestionowanie przyjętego przez organ stanu faktycznego, ustalonego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, nie może odnieść skutku, w sytuacji braku współdziałania skarżącego z organem pomocy społecznej. W tym stanie sprawy WSA oddalił skargę. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie mu zasiłku celowego, podczas, gdy skarżący wykazał swoją trudną sytuację finansową, w tym okoliczność, iż z uwagi na potrącenia małżonkowie nie mają wypłacanego zasiłku chorobowego (dotyczy skarżącego) oraz renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym (dotyczy żony skarżącego), a nadto, iż w latach 2015-2016 ich gospodarstwo doznało znacznych strat w związku z warunkami atmosferycznymi, co łącznie w konsekwencji spowodowało, iż dochód gospodarstwa domowego skarżącego nie przekracza kryteriów dochodowych; a także poprzez przyjęcie, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenia swojej sytuacji majątkowej, podczas, gdy wywiad środowiskowy odbył się w miejscu zamieszkania skarżącego, - art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje specjalny zasiłek celowy, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z pominięciem względów społecznych i słusznego interesu obywatela, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie okoliczności związanych z ustaleniem realnie uzyskiwanego dochodu w gospodarstwie domowym skarżącego, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz adwokata kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, nieopłaconych nawet w części oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację prawną zawartą w zarzutach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, określoną w art. 183 § 2 wymienionej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną w jej granicach. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. W podstawie kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania podniesiono na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a., chociaż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego i tylko z takimi przepisami może być powiązany. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że zarzut ten został poprawnie pod względem formalnym sformułowany, tzn. w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podniesionoby zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. to i tak nie odniósłby on zamierzonego rezultatu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które to naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie przyjętego w tej sprawie stanu faktycznego, ustalonego na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów, nie mogło bowiem odnieść skutku z uwagi na brak współdziałania skarżącego z organem pomocy społecznej. Brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył owe przepisy. Kontrola działalności administracji publicznej została w kontrolowanym postępowaniu przeprowadzona prawidłowo. Przede wszystkim jednak z całą stanowczością należy podkreślić, że wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie mu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych - w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego, bądź innego świadczenia pieniężnego - na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć m.in. gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, umożliwiającej udzielenie takiej pomocy (wyrok NSA z: 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1415/07, Lex 489083; 13 kwietnia 2011 r., I OSK 1087/10, Lex 1080871). W istocie organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z 23 września 2008 r., I OSK 1511/07, Lex 489093). Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, Lex 588795). Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie współpracuje z organami pomocy społecznej, w szczególności uniemożliwia pracownikom socjalnym przeprowadzanie wywiadu środowiskowego, którego celem było ustalenie jego sytuacji bytowej i materialnej. Skarżący nie wpuszczając pracownika ośrodka do domu oraz odmawiając zgody na skompletowanie dokumentów - złamał obowiązek współdziałania wynikający z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy - może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jednakże - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie - w zakresie świadczeń z pomocy społecznej, udzielanych w ramach uznania administracyjnego, brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie pochodzące z pieniędzy podatnika nie tylko uzasadnia, ale wręcz nakazuje wydanie decyzji odmownej. Jak bowiem stanowi art. 3 ust. 1 ustawy - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem, żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocowemu pomocy w ustaleniu jego sytuacji faktycznej, czego nie robi skarżący kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 2 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. uznać należało za oczywiście chybione. Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.