I SA/Wa 2317/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. ze skargi M. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia[...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz M. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania H. W. , M. W. i Z. W. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody W. z [...] października 2018 r. nr [...] ustalającą na rzecz odwołujących się odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa pod inwestycję drogową nieruchomości położonej w obrębie [...] W. , gm. Ś. i orzekł o ustaleniu tego odszkodowania. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda W. decyzją z 23 lutego 2018. Nr 2/2018 zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej [...] (od km [...] do km [...] ), odcinek węzeł K.[...] - węzeł R [...]. Objęta nią została m.in. będąca własnością H. W. , M. W. i Z. W. część nieruchomości położonej w gminie Ś. , stanowiącej działkę nr [...] , z której w następstwie tej decyzji wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, która znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji. Z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa", przeszła ona na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna, co w tym przypadku nastąpiło 20 listopada 2018 r., kiedy w sprawie wydana została w drugiej instancji reformatoryjna decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju. Wedle ustaleń aktualnego na dzień wydania decyzji dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Ś. , zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Ś. z 17 maja 2001 r. nr XXVII/3222/2001, obszar wydzielonej pod inwestycje drogową działki [...] znajdował się częściowo w "strukturze przekształceń i intensyfikacji rozwoju systemu osadniczego", a częściowo "w rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością wykorzystania dla rozwoju funkcji pozarolniczych". Był przy tym faktycznie użytkowany rolniczo. W takich okolicznościach Wojewoda W. , po wszczęciu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania, decyzją z 31 października 2018 r. orzekł o ustaleniu na rzecz byłych właścicieli przejętej nieruchomości odszkodowania w łącznej kwocie 529 754 złotych (rozdzielonej odpowiednio do przynależnych im udziałów w prawie) oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W następstwie rozpoznania wniesionego od niej odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchylił w całości decyzję Wojewody i ponownie orzekł o ustaleniu na rzecz ww. właścicieli odszkodowania w tożsamej łącznej kwocie, z tym że odmiennie rozdzielonej, a to wobec stwierdzenia, że kwoty odszkodowań przyznanych poszczególnym współwłaścicielom w decyzji pierwszoinsatncyjnej nie sumują się z łączną kwotą odszkodowania (różnica wynosiła 1 grosz) i zobowiązał do jego wypłaty GDDKiA w terminie 14 dni od wydania decyzji. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości (w obu decyzjach) stanowił operat szacunkowy z 6 czerwca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. N. , którego aktualność w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. rzeczoznawca potwierdził 13 czerwca 2019 r. W operacie tym biegła ustaliła wartość odtworzeniową przejętej nieruchomości, gdzie wartość rynkowa gruntu określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a wartość znajdujących się na nim uprawa, stosownie do art. 135 ust. 7 u.g.n., według wartości przewidywanych plonów. Wyceniając grunt biegła, odwołując się do ustanowionej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), uczyniła to w oparciu o wyodrębnione na rynku lokalnym i regionalnym transakcje nieruchomościami drogowymi zrealizowanymi w latach 2015-2018, gdzie cena średnia m2 gruntu wyniosła 26,92 złotych. Podczas gdy średnia cena nieruchomości rolnych (a więc o analogicznym jak przejęta nieruchomość) na terenie gminy Ś. w okresie dwóch lat poprzedzających opiewała na kwotę 4,65 zł/m2 . Za czynniki cenotwórcze w przypadku gruntów drogowych uznawała lokalizację, stopień zurbanizowania gruntów przyległych oraz przeznaczenie, rodzaj terenu komunikacyjnego - w tym wagę inwestycji, kategorię techniczna drogi. Dla każdej z tych cech określiła procentowo ich wagę i przypisała im odpowiednie współczynniki korygujące, obliczając przy ich wykorzystaniu finalnie wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 27,38 zł. W rezultacie czego wartość całej działki nr [...] o pow. [...] m2 wyniosła 524 081,00 zł. Wartość zasianej uprawy jęczmienia (2/3 obszaru) oraz pszenicy (1/3 obszaru) określiła zaś na kwotę 5 673,00 zł. Oceniając wartość dowodową owego operatu Minister (podobnie jak Wojewoda) uznał, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest spójny i logiczny. Mógł zatem stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Wobec natomiast podnoszonych w toku postępowania zastrzeżeń do wyceny odwoływał się do złożonych w tym aspekcie wyjaśnień rzeczoznawcy, które uznawał za wyczerpujące i przekonujące. W związku zaś z żądaniem weryfikacji operatu przez samorząd rzeczoznawców majątkowych wywodził, że w sytuacji gdy strona podważa prawidłowość wyceny, sama winna zgodnie z art. 157 u.g.n. przedstawić ocenę jego prawidłowości, sporządzoną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenie w procesie szacowania Noty interpretacyjnej nr 1, zauważał że jest ona częścią dokumentu stanowiącego akt wewnętrzny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a nie źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W kontekście zaś wniosku o udzielenie w trybie dostępu do informacji publicznej informacji o cenie metra kwadratowego nieruchomości rolnych przejmowanych pod inwestycję drogową związaną z budową drogi S5 Wrocław – Poznań, Minister wywodził, że kwestia ta nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia podejmowanego w sprawie odszkodowawczej i nie pozostaje z nią w związku. Za bezzasadny także uznawał zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postepowaniu. Krańcowo natomiast wyjaśnił przyczyny podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcie w zakresie rozdziału globalnej kwoty odszkodowania pomiędzy uprawnionych, a także odmiennego w stosunku do decyzji wojewody, ustalenia daty wypłaty odszkodowania. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. , zarzucając jej naruszenie: a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia pełnego udziału w postępowaniu administracyjnym, szczególnie odniesienia się do pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego poprzez brak rozpoznania przez organ pisemnych zarzutów zawartych w piśmie z 25 października 2018 r., czego potwierdzeniem jest treść pisma Wojewody W. z 5 listopada 2018 r. Organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy; b) § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w związku z brakiem informacji zawartych w opracowaniu o wystąpieniu szczególnych warunków zawarcia transakcji przyjętych do porównania powodujących ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości; c) § 26 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejmowaną w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy na rynku lokalnym w okresie przyjętym przez rzeczoznawcę przeprowadzonych zostało szereg transakcji analogicznych do tej jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie (chociażby budowa kolejnych odcinków trasy [...] czy drogi [...] [powiat k. i l.]); d) art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez pominięcie w procesie wyceny okoliczności związanych ze stanem prawnym, przeznaczeniem, sposobem wykorzystania oraz innych cech wpływających na wartość nieruchomości (kształt, rozmiar działki) w odniesieniu do działek wybranych do porównania; e) Noty Interpretacyjnej Nr 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" (Powszechne Krajowe Standardy Wyceny) w zakresie uregulowań 3.7. i 5.1., poprzez wybiórczą interpretację wskazanych zapisów i brak przedstawienia przez rzeczoznawcę opisów wszystkich nieruchomości wybranych do porównania celem ustalenia ceny metra kwadratowego nieruchomości przejmowanej w ramach niniejszego postępowania wraz z informacjami o warunkach zawierania poszczególnych transakcji; f) art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie przez organ sprawy związanej z wniesionym odwołaniem w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co uzasadnia złożenie wniosku o zapłatę odsetek za opóźnienie od kwoty przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł o: uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, ewentualne stwierdzenia jej nieważności; weryfikację przez samorząd rzeczoznawców majątkowych wyceny stanowiącej podstawę decyzji, rozpoznania przez sąd wniosku o zasądzenie od organu odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za okres od dnia, w którym zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego odwołanie powinno być rozpoznane do dnia wypłaty odszkodowania i zasądzenie na jego rzecz odpowiedniej kwoty odsetek. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Przy respektowaniu oczywiście wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały. Jednakże wyprowadzone przez nie konkluzje, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie okazały się błędne. Przede wszystkim uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przyjętej pod inwestycję drogową działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w tym w szczególności jego § 36. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212). W sprawie poza sporem jest, że przejęta działka nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeznaczona została wedle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. zatwierdzonego uchwała Rady Miejskiej Ś. z 17 maja 2001 r. nr XXVII/3222/2001 na cele rolne z możliwością wykorzystania dla rozwoju funkcji pozarolniczych. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle studium na cele osadnicze oraz rolne z możliwością realizacji funkcji nierolniczych) to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku wino to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele osadnicze i rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335). Nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania przywoływany w operacie § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352; czy przywoływany wyżej wyrok I OSK 823/15). Taka zaś sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, wycenę ww. działki, jako miarodajny dowód w sprawie. Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co prowadzić musi do jej uchylenia, jak też uchylenia opartej na tożsamym dowodzie decyzji Wojewody W. z 31 października 2018 r. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a. Krańcowo wyjaśnić należy, że wniosek o przeprowadzenie dowodu wskazanego w skardze (weryfikację na etapie postępowania sądowego przez samorząd rzeczoznawców majątkowych sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego) nie mógł zostać uwzględniony, gdyż wykraczało to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Sąd administracyjny nie posiada również kompetencji do ustalania odsetek od wypłaconego z opóźnieniem (zdaniem skarżącego) odszkodowania. Stąd także w tym zakresie żądania nie mogło zostać spelnione. Kwestia natomiast zwłoki w rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym (w związku z którą sformułowano powyższe żądanie) nie rzutuje na cenę legalności zaskarżonej decyzji. Zwalczaniu stanu opieszałości w procedowaniu spraw administracyjnych służy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie skarga na wydany w takim postępowaniu akt. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przejętych nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie zaś tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.