I GSK 1470/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Łódź od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 3/20 w sprawie ze skargi Miasta Łódź na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie niezamieszczenia w wykazie gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 marca 2020 r., sygn. akt V SAB/Wa 3/20 odrzucił skargę Miasta Łódź na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie niezamieszczenia w wykazie gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że Miasto Łódź – dalej: skarżąca - złożyło ponaglenie do Ministra Przedsiębiorczości Technologii oraz Ministra Finansów, wzywając ich odpowiednio do niezwłocznego wydania rozporządzeń zmieniających rozporządzenia w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej w latach 2011-2014, poprzez uwzględnienie Miasta Łodzi oraz niezwłocznego przekazania części rekompensującej subwencji ogólnej za lata 2011-2014 w kwocie [...] zł wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych od kwot subwencji nieprzekazanych. Następnie Miasto Łódź złożyło skargę na bezczynność Ministra Rozwoju zarzucając temu organowi naruszenie art. 10 ust. 5 i 7 ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. 2003 nr 188 poz. 1840 dalej: ustawa) poprzez niezamieszczenie Miasta Łodzi w wykazach gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2011 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 5 lipca 2012 r. Dz. U. z 2012 r., poz. 824), za rok 2012 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 5 sierpnia 2013 r. - Dz. U. z 2013 r., poz. 1041), za rok 2013 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 9 czerwca 2014 r. - Dz. U. z 2014 r., poz. 804), za rok 2014 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2 lipca 2015 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 997), pomimo spełnienia przez Miasto Łódź warunków otrzymania ww. części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów w specjalnych strefach ekonomicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Finansów z 13 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu przekazywania gminom części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów w specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 65, poz. 599, z późn. zm.). Miasto Łódź wniosło m.in. o zobowiązanie Ministra Rozwoju do zmiany rozporządzenia Ministra Gospodarki z 5 lipca 2012 r. w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2011 (Dz. U. z 2012 r., poz. 824), rozporządzenia Ministra Gospodarki z 5 sierpnia 2013 r. w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2012 (Dz. U. z 2013 r. poz., 1041), rozporządzenia Ministra Gospodarki z 9 czerwca 2014 r. w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2013 (Dz. U. z 2014 r. poz., 804), rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2 lipca 2015 r. w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2014 (Dz. U. z 2015 r. poz., 997); poprzez zamieszczenie w załącznikach do ww. rozporządzeń Miasta Łodzi jako gminy, której przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej, odpowiednio za lata 2011-2014. Uzasadniając odrzucenie skargi WSA w Warszawie podkreślił, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w pkt 1-4. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane lub podejmowane: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...),. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach skarg na bezczynność (...) dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zdaniem WSA skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich sprawach, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, które może być następnie zaskarżone do sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Skarga taka ma, zatem zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, czy to w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4, czy też w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Sąd I instancji podniósł, że rozporządzenie nie należy do żadnej z form działalności administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Rozporządzenie jest aktem normatywnym stanowiącym przejaw działalności legislacyjnej, nie zaś aktem dotyczącym działalności z zakresu administracji publicznej. Niewydanie rozporządzenia przez upoważniony organ nie stanowi bezczynności organu administracji w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Miasto Łódź, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Autor skargi kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny woły w na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że niewydanie przez Ministra Rozwoju rozporządzeń w odpowiednim, ustalonym przez prawo brzmieniu nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz "zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego". Organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu pogląd, zgodnie, z którym zaskarżona w tej sprawie bezczynność organu w postaci niewydania przez Ministra Rozwoju rozporządzeń w odpowiednim brzmieniu nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-2 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak formułowanego poglądu. Ocena powyższa wynika z faktu, że za decyzję administracyjną podlegającą kognicji sądu administracyjnego może być uznana przykładowo opublikowana w Monitorze Polskim decyzja Ministra Gospodarki w przedmiocie wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej z uwagi na władczość i jednostronność tego aktu, jak również rozstrzygnięcie nim w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego konkretnej sprawy, skierowanej do oznaczonego adresata, o tyle wykluczone jest rozciągnięcie omawianej formy działania administracji na akty władcze organu władzy publicznej, które przynależą do konstytucyjnie określonej kategorii aktów powszechnie obowiązujących, wymienionych w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Na gruncie tej sprawy chodzi o niezamieszczenie Miasta Łodzi w wykazach gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2011 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 5 lipca 2012 r. - Dz. U. z 2012 r., poz. 824), za rok 2012 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 5 sierpnia 2013 r. - Dz. U. z 2013 r., poz. 1041), za rok 2013 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 9 czerwca 2014 r. - Dz. U. z 2014 r., poz. 804), za rok 2014 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2 lipca 2015 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 997). Podstawowym argumentem przemawiającym na rzecz wyłączenia takiej możliwości jest założenie, że Konstytucja RP, ustanawiając konstrukcję systemu źródeł prawa, w sposób wiążący przypisała określonym aktom prawnym cechę (powszechnego) obowiązywania, a to oznacza, że wykluczone jest nadawanie im charakteru odmiennego od tak ustalonego. Odmienność konstrukcyjna, jak też rozbieżna funkcja, jaką ze względów ustrojowych pełnią akty administracyjne i akty powszechnie obowiązujące w systemie prawa, nie pozwalają na wzajemne "przenikanie" się wymienionych form działania administracji, co miałoby miejsce w przypadku, gdyby dopuszczona została możliwość uznania aktu powszechnie obowiązującego (lub jego części) za decyzję administracyjną, wskutek pominięcia formy, jaką organ normodawczy nadał wydanemu przez siebie aktowi. Zasada przyznająca znaczenie treści a nie nazwie aktu może być odnoszona jedynie do tych wyjątkowych sytuacji, gdy organ administracji wydał, co prawda akt nazwany "rozporządzeniem", jednakże aktowi temu - w świetle przepisów prawa administracyjnego materialnego - nadane mogą zostać cechy materialne decyzji administracyjnej. Nie ma natomiast zastosowania przywołana zasada wówczas, gdy organ normodawczy, na podstawie ustawowego przepisu upoważniającego, posiadał kompetencję do wydania aktu powszechnie obowiązującego i kompetencję tę zrealizował poprzez wydanie konkretnego aktu prawnego. W takim przypadku - niezależnie od zawartej w akcie tym regulacji prawnej - nie można mówić o mylnym oznaczeniu formy aktu, która miałaby podlegać swoistemu "przeobrażeniu", lecz o wydaniu przez organ administracji aktu powszechnie obowiązującego, nie będącego decyzją administracyjną. Wydanie rozporządzenia jest efektem finalnym zdeterminowanego prawnie procesu legislacyjnego, który zakończony jest skierowaniem aktu prawnego do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Czynności tych nie można w związku z tym w żaden sposób zrównać z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, skoro działania organu prawodawczego podejmowane są w trybie nieregulowanym prawem procesowym. Przybierają one nie tylko inną formę prawną, ale przede wszystkim posiadają odmienną treść, stanowiącą o niedopuszczalności identyfikowania w wykonaniu delegacji ustawowej formy konkretyzacji normy prawa administracyjnego materialnego, właściwej dla decyzji administracyjnej (tak też NSA w postanowieniu z 5 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1199/09). Wzgląd na ten argument stanowi o tym, że w całości odrzucić należy akcentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, iż akt powszechnie obowiązujący, czy też jego określona część (określone rozwiązanie legislacyjne zawarte w akcie powszechnie obowiązującym) mogą być uważane za inny niż określony w art. 3 § 2pkt 1-3 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z 16 października 2007 r. sygn. II OSK 1364/2007). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). Oceniany pod tym kątem akt prawny w formie rozporządzenia niewątpliwie nie może być uznany za przejaw działalności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie negując faktu, że samo pojęcie "administracja publiczna" może być odnoszone do wydawania przez powołane do tego organy administracji aktów zarówno ogólnych i abstrakcyjnych, jak też indywidualnych i konkretnych, katalog spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne w oparciu o powołaną normę obejmować może akty z zakresu administracji publicznej, będące – z prawnego punktu widzenia – wyłącznie aktami administracyjnymi. Nawet opowiadając się za szerokim rozumieniem określenia "sprawy z zakresu administracji publicznej", nie jest tym samym możliwe objęcie powyższym pojęciem aktów prawnych powszechnie obowiązujących, stanowiących przejaw działalności prawodawczej organu władzy publicznej. Normodawczy charakter rozporządzenia powoduje, iż niewykonanie obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia nie stanowi o bezczynności organu administracji w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego. Sytuacja niewydania rozporządzenia jest uznawana za zaniechanie prawodawcze, mające – jak się przyjmuje - cechy tzw. deliktu konstytucyjnego. Niewykonanie obowiązku wydania rozporządzenia w pewnych warunkach może być również traktowane, jako naruszenie prawa wspólnotowego (sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy niewydanie przepisów wykonawczych do ustawy stanowić będzie na przykład przeszkodę w realizacji celu określonego w dyrektywie podlegającej implementacji w państwie członkowskim). Przyjęcie w Konstytucji koncepcji zamkniętego systemu źródeł prawa oznacza, że każde rozporządzenie, jako forma aktu wykonawczego o charakterze powszechnie obowiązującym, powinno być traktowane, jako objaw działalności prawotwórczej, zmierzającej do ukształtowania stanu prawnego (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r. sygn. K 25/99, OTK ZU 2000/5 poz. 141). Część rozporządzeń ma charakter nienormatywny, albowiem sensem ich wydania jest często dokonanie jedynie czynności konwencjonalnych, niemniej wprowadzenie powyższego rozróżnienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie jest argumentem na rzecz tezy, iż domniemanie normatywności aktu wykonawczego może zostać przełamane poprzez objęcie rozporządzenia wydanego przez jeden z organów wymienionych w Konstytucji kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny (por. wyrok TK z 13.03.2001 r. sygn. K 21/00, OTK 2001/3/49, wyrok TK z 5.06.2001 r., sygn. K 18/00, OTK 2001/5/118, wyrok TK z 8.04.2009 r. sygn. K 37/06, OTK-A 2009/4/47; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 130, S. Wronkowska, Model rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki, (w:) Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 87-89). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność spowodowaną niewydaniem rozporządzenia musi być traktowane jako niedopuszczalne, albowiem droga sądowa przed sądem administracyjnym nie jest środkiem do weryfikacji legalności działania organu konstytucyjnego, który wykonując upoważnienie ustawowe, zawarł w akcie prawnym rangi rozporządzenia określoną regulację prawną. Kognicja sądu administracyjnego w sferze kontroli działalności administracji pojmowanej najszerzej, a więc obejmującej również działalność prawotwórczą aparatu administracyjnego, oparta jest na ścisłym rozgraniczeniu funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przynależnej sądom (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP) i funkcji kontroli konstytucyjności prawa, która należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP). Z art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom, wyprowadza się dla sądów uprawnienie do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów wykonawczych z normami wyższego rzędu, przy okazji rozpatrywania sprawy sądowoadministracyjnej, a w razie stwierdzenia ich niezgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie i traktowania, jako nieistniejących (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 31-33). W wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów NSA z 16.01.2006 r. sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji nie uległa wątpliwości istnienie kompetencji sądów do incydentalnej kontroli przepisu rangi podustawowej w sprawie indywidualnej, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów musi być jednak w sposób zasadniczy odróżnione od orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z normami wyższego rzędu aktów podustawowych w zakresie pełnym, ze skutkiem erga omnes (art. 188 pkt 3 Konstytucji). W świetle rozłącznego podziału tych dwu form kontroli, sprawą sądowoadministracyjną nie może stać się weryfikacja legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego rozporządzenia, mimo że stanowi ono niewątpliwie przejaw działania administracji. Zawarcie w rozporządzeniu indywidualno-konkretnych rozstrzygnięć powoduje, że akt ten trudno uznać za egzemplifikację działania prawotwórczego (stanowienia prawa). Jeżeli przez stosowanie prawa rozumieć będziemy proces decyzyjny podejmowany przez kompetentny organ państwowy, prowadzący do wydania wiążącej decyzji o charakterze jednostkowym (por. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 415), to rozporządzenie zawierające normy konkretne i indywidualne bliższe będzie aktowi stosowania prawa niż wynikowi procesu jego stanowienia. Niespełnienie przez rozporządzenie materialnej definicji aktu normatywnego nie powoduje jednak, że akt ten ze względu na swą swoistą treść może podlegać automatycznemu wyłączeniu z konstytucyjnego systemu źródeł prawa i być traktowany na równi z aktami administracyjnymi stanowiącymi wynik procesu konkretyzacji praw lub obowiązków przez organ administracji. Na przeszkodzie temu stoi, bowiem przyjęta przez ustawodawcę wiążąca forma aktu, która nie pozostaje bez znaczenia dla określenia sposobu kontroli postanowień nie wykazujących cech generalności i abstrakcyjności, niemniej jednak, mocą ustawowego przepisu upoważniającego, należących w oparciu o tzw. systemowe pojęcie obowiązywania do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże nawet jeżeli kwestionowany akt wykonawczy czerpie cechy aktu normatywnego jedynie z formy, w jakiej został wydany, nie powoduje to wyłączenia go spod zasad przeprowadzania kontroli konstytucyjności prawa, określonych przepisem art. 188 Konstytucji (por. B. Skwara, Problem normatywności rozporządzeń w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Legislacyjny, 2007, nr 1, s. 75). Przyjęta ocena uwzględnia wymiar funkcjonalny rozdziału kompetencji względem aktów powszechnie obowiązujących. Stanowisko, iż sądy administracyjne są uprawnione do kontroli legalności aktów powszechnie obowiązujących, zawierających normy konkretno-indywidualne, opierać musiałoby się, bowiem na założeniu, że sądom tym przypisana jest również kompetencja do wiążącej oceny charakteru norm prawnych zawartych w akcie poddanym kontroli sądowej (określenie czy są to normy generalno-abstrakcyjne czy normy konkretno-indywidualne). Niezależnie od tego, że nawet na tym tle dochodzić mogłoby do wyraźnej kolizji stanowisk prezentowanych przez Trybunał Konstytucyjny i sąd administracyjny w odniesieniu do charakteru konkretnego aktu wykonawczego, kluczowe znaczenie przyznane być powinno skutkom niewłaściwego skorzystania przez sąd z przyznanej mu kompetencji. Kompetencja ta wyrażać się by, bowiem mogła możliwością wydania przez organ inny niż Trybunał Konstytucyjny sui generis decyzji prawotwórczej. Nadawanie orzeczeniu kończącemu postępowanie sądowoadministracyjne powyższego charakteru wynika z faktu, że uznanie za nienormatywny (i uchylenie) aktu mającego charakter normatywny prowadziłoby do ukształtowania w sposób błędny nowego stanu prawnego. Określona materia stałaby się sferą nieuregulowaną prawnie. Wystąpienie tego rodzaju skutku byłoby przy tym niezależnie od tego, czy wadliwe ustalenia przyjęte przez sąd administracyjny w zakresie oceny normatywności aktu prawnego byłoby wynikiem ekstensywnego czy też niewłaściwego użycia instrumentów służących ustaleniu jego materialnej treści. Pamiętać należy o tym, że Konstytucja znamię działalności prawotwórczej wyjątkowo przypisała sądom administracyjnym jedynie w zakresie kontroli prawodawstwa pochodzącego od organów samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej (art. 184 zd. 2 Konstytucji RP). Kompetencji sprowadzanych do pełnienia roli prawodawcy negatywnego ze skutkiem erga omnes sądy administracyjne nie posiadają i nie jest możliwe wyprowadzenie tego rodzaju normy kompetencyjnej z obowiązujących przepisów prawa, mając na uwadze wielokrotnie podkreślaną regułę, że kompetencje muszą być przyznane w sposób wyraźny przez obowiązujące normy i nie jest dopuszczalne ich wywnioskowywanie. Nie tylko, zatem nieodnalezienie w postanowieniach Rozdziału VIII Konstytucji "pozytywnych" zapisów pozwalających pełnić sądownictwu administracyjnemu funkcję tzw. prawodawcy negatywnego, ale również brak stosownych mechanizmów, które zabezpieczałyby konstytucyjny system źródeł prawa przed opisanym powyżej zagrożeniem, nie pozwalają podzielić poglądu o szczególnych kompetencjach sądów administracyjnych w zakresie kontroli aktów powszechnie obowiązujących. Zauważenia w tym miejscu wymaga również ten aspekt sprawy, który sprowadza się do odnotowania, że w przepisach prawa brak jest jakiejkolwiek regulacji, które wskazywałyby, jaka miałaby być forma kontroli rozporządzenia, stanowiącego akt o charakterze nienormatywnym i według jakich kryteriów sąd administracyjny miałby taką kontrolę przeprowadzić. Reguły odnoszące się do zasad kontroli legalności decyzji administracyjnych, mimo odmiennego stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, wydaje się, że nie mogłyby podlegać zastosowaniu ze względu na swoją wyraźną odmienność. Brak jest przepisu, który wskazywałby, jakie postaci naruszeń prawa uzasadniać powinny wydanie wyroku uwzględniającego skargę. Wspomnieć również trzeba, że zasada pewności prawa nakazywałaby orzeczenie sądu stwierdzające nielegalność aktu powszechnie obowiązującego, wydanego w formie rozporządzenia, ogłosić w urzędowym publikatorze w sposób analogiczny, w jaki publikację w Dzienniku Ustaw przewidują przepisy w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, dotyczących aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw, jak też uchwał Rady Ministrów uchylających rozporządzenia ministra (art. 9 ust. 1 pkt 6-7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadziła jakichkolwiek zasad publikacji orzeczeń wskazujących na wynik kontroli legalności aktów administracyjnych. Publikacja orzeczenia sądu administracyjnego przewidywana jest jedynie w wypadku wydania przez sąd wyroku uwzględniającego skargę na akty prawa miejscowego (art. 13 pkt 5 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.), jednakże trudno tę normę prawną zastosować, na zasadzie analogii, odpowiednio do rozporządzeń wydawanych przez konstytucyjnie uprawnione do tego organy państwa. Objęta skargą bezczynność Ministra Rozwoju polega na niezamieszczeniu Miasta Łodzi w wykazach gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2011 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 5 lipca 2012 r. - Dz. U. z 2012 r., poz. 824), za rok 2012 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 5 sierpnia 2013 r. - Dz. U. z 2013 r., poz. 1041), za rok 2013 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 9 czerwca 2014 r. - Dz. U. z 2014 r., poz. 804), za rok 2014 (załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2 lipca 2015 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 997). Działanie takie, poza określonym elementem normatywności, wykazuje częściowo cechy indywidualno-konkretne, niemniej - co istotne - chodzi w tym przypadku o akt podjęty w formie właściwej dla aktów prawo tworzących. Argument powyższy ma przy tym znaczenie rozstrzygające dla stwierdzenia, że odrzucenie skargi Miasta Łódź przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może zostać ocenione w kategoriach zamknięcia drogi sądowej. Wprawdzie z art. 77 ust. 2 Konstytucji odczytany być może kategoryczny zakaz ustanowienia przepisu ustawowego wyłączającego drogę sądową w wypadku naruszenia jakichkolwiek wolności lub praw podmiotowych (por. wyrok TK z 20 września 2006 r. sygn. SK 63/05, OTK-A 2006/8/108), jednakże wzgląd na tę zasadę nie mógł doprowadzić do rozstrzygnięcia o prawach skarżącego przez sąd administracyjny. Ustrojowe miejsce sądów administracyjnych wiążąco wyznaczone zostało przez zapisy Konstytucji, która generalną właściwość w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przekazała sądom powszechnym (art. 177 Konstytucji). Trudno w świetle tego konstytucyjnego założenia uznać, że w związku z brakiem przepisu szczególnego wyznaczającego sądom administracyjnym nową, odrębną kompetencję, sądy te mogłyby w ramach przeciwdziałaniu naruszeniom praw i wolności, poddać kontroli (ułomne) akty prawotwórstwa administracji. NSA w wyroku z 16 września 2004 r. sygn. OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30, dotyczącym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w sprawie ogłoszenia umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw wskazał, że z regulacji zawartej w przepisie art. 184 Konstytucji nie można wyprowadzić wniosku, iż przepisy określające właściwość sądu administracyjnego, powinny być interpretowane w taki sposób, aby kontrolą sądu administracyjnego były objęte wszystkie przejawy działalności administracji publicznej, z wyjątkiem tych wyraźnie wyłączonych ustawą, gdyż w przeciwnym razie naruszony zostanie przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ustawowo wyznaczony zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądu administracyjnego w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.