VII SA/Wa 2685/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi B K na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] maja 2016 r. nr [...]uchylającej w całości decyzję PINB w [...]nr [...]z [...]lutego 2016 r. oraz nakazującej Panu B K rozbiórkę opisanej szczegółowo w decyzji części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w [...]przy ul. [...]. 2. Z postanowieniem tym nie zgodził się B K i wniósł w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozparzenie sprawy. 3. Po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia GINB podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia GINB z [...] września 2019 r. (znak: [...]) wskazano, że WSA w Łodzi wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 620/16) oddalił skargę B K na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...]WINB z [...] maja 2016 r. a NSA wyrokiem z 21 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 101 6/17) oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku WSA. Organ stwierdził, że wyrok NSA z 21 marca 2019 r. oznacza, że kwestionowana decyzja została uznana za zgodną z prawem. Kontrolowany akt administracyjny (czyli decyzja z [...] maja 2016 r.) nie jest zatem wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 p.p.s.a. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności, były podniesione w skardze do WSA i skardze kasacyjnej do NSA. Wskazywały bowiem na zarzut niewykonalności nałożonego obowiązku, który został oddalony przez WSA w Łodzi w wyroku z 11 stycznia 2017 r., a następnie przez NSA w wyroku z 21 marca 2019 r. 4. W skardze do WSA w Warszawie zaskarżanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: a) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z ustaleń organu nie wynika, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, b) art. 170 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi przyjęcie, że organ jest związany prawomocnym wyrokiem sądu w sytuacji gdy w niniejszej sprawie Sąd nie orzekał w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, c) art. 171 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na nie zbadanie przez organ zakresu powagi osądzonej wyrokami: WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 55/14) oraz NSA z dnia 21 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1016/2017). W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżanego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez GINB oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że analiza wydanych w sprawie orzeczeń pozwala zauważyć, że WSA w Łodzi w wyroku z 8 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 55/14) ocenił wykonalność decyzji wyłącznie z punktu widzenia zakresu jej sprecyzowania przez organ administracyjny. W toku postępowania nie przeprowadzono postępowania dowodowego co do możliwości zagrożenia zajścia katastrofy budowlanej na skutek wykonania decyzji. WSA w ogóle pominął konsekwencje wynikające ze złożonej dokumentacji, wskazując na art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Skarżącego, skutkująca nieważnością niewykonalność decyzji ma swoje źródło nie w zakresie objętych nimi robót, ale w fakcie, że przeprowadzenie robót zgodnie z treścią tych decyzji będzie skutkowało powstaniem katastrofy budowlanej. Żaden z sądów orzekających w tej sprawie nie pochylił się nad tą kwestią, pomimo, że skarżący włączył do akt sprawy jako dowód opinię członków [...]Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa dr inż. D Z oraz mgr inż. A Z, z której jednoznacznie wynika, że rozbiórka samowolnie nadbudowanej części ściany północnej (6,38 m) doprowadzi do powstania katastrofy budowlanej. Wskazana część budynku stanowi fragment ściany konstrukcyjnej (nośnej), na której oparty jest strop nad parterem, ścian poddasza oraz pośrednio dachu. W ocenie Skarżącego, zasadne jest przyjęcie, że w sprawie nie została dotychczas prawomocnie rozstrzygnięta kwestia faktycznej niewykonalności decyzji z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną, wobec czego dopuszczalny pozostaje w tym zakresie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. 5. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie GINB odmówił wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy decyzja ta była kontrolowana przez sądy administracyjne (WSA skargę oddalił a ponadto NSA oddalił skargę kasacyjną). 2. Kluczowe znaczenie w sprawie ma to, że WSA w Łodzi wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 620/16) oddalił skargę B K na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...]WINB z [...] maja 2016 r. a NSA wyrokiem z 21 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 101 6/17) oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten wprowadza zatem zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów i organów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Innymi słowy jeżeli w kolejnym postępowaniu, pojawia się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana, a tym bardziej ani sąd, ani organ nie może formułować nowych ocen sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 676/19). Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego (por. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2625/17). Zatem w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w trybie nieważnościowym decyzja była już badana i szeroko analizowana przez sądy administracyjne. Stąd zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. sformułowany w skardze jest niezasadny. Przypomnieć dodatkowo należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 782/19). Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 775/19). Sądy analizujące sprawę (czyli WSA w Łodzi i NSA) nie dopatrzyły się naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji z 25 maja 2016 r. Gdyby tak było, znalazłoby to wydźwięk w sentencjach a także w uzasadnieniach wskazanych wyroków. Tymczasem w wyroku WSA w Łodzi (sygn. akt) II SA/Łd 620/16) jednoznacznie wskazano, że: "(...) błędne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 67, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., ponieważ nie znajdują one oparcia w materiale dowodowym sprawy niniejszej. Zupełnie niezrozumiały w świetle poczynionych wyżej rozważań i załączonych akt administracyjnych jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.". Z kolei NSA (sygn. akt II OSK 1016/17) stwierdził, że "(...) skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw". Niezasadny jest zatem również zarzut naruszenia art. 171 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przedmiot rozstrzygnięcia (decyzja z [...] maja 2016 r.) jest bowiem tożsamy w badanym postępowaniu administracyjnym (w trybie nieważnościowym). Artykuł 171 p.p.s.a. wyraża zasadę, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej, tj. kończy ostatecznie spór między stronami postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest rozbieżność co do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. W ten sposób osiągnięty zostaje cel tego postępowania i w konsekwencji ne bis in idem. Sąd w pełni podziela pogląd, że wynikający z wyroku sądu administracyjnego, oddalającego skargę, przymiot prawomocności decyzji (postanowienia) determinuje skutki prawomocności, w tym niedopuszczalność ich wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 443/18). Ważne znaczenie w ty kontekście dla sprawy ma również uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), zgodnie z którą żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Sąd w pełni podziela te ustalenia. W ocenie Sądu zasadnie zatem organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2016 r . Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Argumenty podnoszone w skardze wskazujące na nierozstrzygnięcie kwestii faktycznej niewykonalności decyzji z [...] maja 2016 r. z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną oraz opisywane w skardze faktyczne problemy związane z odmowami przyjęcia zlecenia rozbiórki od firm budowlanych – są jedynie subiektywnym postrzeganiem stanu faktycznego. Nie są to argumenty wskazujące na kwalifikowane wady prawne decyzji. W ocenie Sądu, Skarżący ani we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, ani w skardze nie wskazał okoliczności faktycznych i prawnych, mogących mieć rzeczywisty wpływ na rozstrzygnięcie. Dodatkowo, sądy administracyjne kontrolując legalność zaskarżonej decyzji uznały, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W związku z czym brak było podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. 3. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.