II OSK 2065/20

Dnia 13 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 116/20 w sprawie ze sprzeciwu Ł. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 116/20 oddalił sprzeciw Ł.W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "SKO") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Ł.W., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1. naruszeniu art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i w konsekwencji oddalenie sprzeciwu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku od ww. decyzji w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie uzasadnienie decyzji budziło zastrzeżenia organu odwoławczego, a tym samym sprzeciw był zasadny i zaskarżona decyzja powinna być uchylona w całości, uwzględniając również słuszny interes skarżącego i interes społeczny, do czego zobowiązuje art. 7 K.p.a., w tym prawo skarżącego do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku, czemu na przeszkodzie może stanąć przepis art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych; 2. naruszeniu art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, pomimo bezpodstawnego uchylenia przez SKO decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uwagi na brak przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a ewentualne uwagi i wątpliwości organu odwoławczego wyłącznie co do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie przyjętych w niej wartości parametrów dla nowej zabudowy oraz w zakresie kontynuacji funkcji wnioskowanej inwestycji, organ ten mógł wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., od czego pochopnie odstąpił, podczas gdy braki w uzasadnieniu decyzji oraz ewentualne braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., a w przedmiotowej sprawie taką możliwość miał; 3. naruszeniu art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, skorzystanie przez organ drugiej instancji z prawa do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (w przypadku istnienia wątpliwości organu drugiej instancji), byłoby zastąpieniem organu pierwszej instancji, podczas gdy jest to ustawowe uprawnienie organu odwoławczego, z którego organ odwoławczy mógł skorzystać i nie prowadziłoby do przedwczesnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty, Ł.W. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu skarżącego na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądzenie od SKO kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniwszy przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. - stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dokonywana w postępowaniu przed właściwym organem administracji analiza urbanistyczna obejmuje ustalenia w zakresie: 1) linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), 3) szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) (§ 8 rozporządzenia). Przedmiotem opisu i oceny urbanisty (architekta) jest zatem stan zagospodarowania stwierdzony na podstawie zarówno dokumentacji, jak również badań terenowych. Zamierzona funkcja oraz parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu determinują zakres postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji przesądzają o tym, w jakim zakresie właściwy organ administracji wyda władcze i jednostronne rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji nie ma wątpliwości co do tego, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W wynikach analizy, które stanowią załącznik do powołanej decyzji, w części graficznej, zaznaczono granice obszaru analizowanego. Obszar ten z pewnością nie został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ani na podstawie części tekstowej analizy, ani na podstawie innych dokumentów znajdujących się w aktach spraw nie da się natomiast ustalić, w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany i z jakich powodów jego wielkość odbiega od minimum określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei w części tekstowej wyników analizy znajdują się informacje o wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, jednakże dane te są całkowicie nieweryfikowalne na podstawie akt sprawy. Nie wiadomo, jakie wielkości i dotyczące których działek ewidencyjnych, stanowiły podstawę określonych w analizie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Część tekstowa i graficzna wyników analizy w połączeniu z brakiem w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów stanowiących podstawę sporządzenia tych wyników, nie pozostawiają zatem wątpliwości co do tego, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdziły, że wydając decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy P. naruszył przepisy postępowania, a zakres sprawy, który pozostał niewyjaśniony, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Arbitralne podanie w załączniku do decyzji wielkości odpowiadających parametrom planowanej inwestycji prowadzi do wniosku, że wymagana analiza urbanistyczna w istocie nie została przeprowadzona. Jak już wskazano, nie wiadomo, w oparciu o jakie przesłanki wyznaczono granice obszaru analizowanego, brak też danych koniecznych do ustalenia, czy podane w wynikach analizy wielkości parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania są zgodne z rzeczywistością. Co więcej, w wynikach analizy - w zakresie geometrii dachu - odwołano się nie tylko do obszaru analizowanego, ale także do budynków "w nieco dalszym sąsiedztwie", co całkowicie dyskwalifikuje wnioski w tym zakresie. Z kolei w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono dla planowanej inwestycji wartość 30%, która – nawet przy uwzględnieniu nieweryfikowalnych danych o przedziale tego wskaźnika w obszarze analizowanym (od 8% do ok. 32%) – nie odpowiada wymogowi określonemu w § 5 ust. 1 rozporządzenia (średnia dla obszaru analizowanego). W przypadku natomiast parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej można się domyślać, że została ona ustalona na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia (średnia w obszarze analizowanym), chociaż zastosowanie tego rozwiązania jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Nie wiadomo więc, jakimi przesłankami kierował się urbanista przyjmując wysokość 7,0 m. Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy przypomnieć i podkreślić, że przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wszakże to w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1828/19. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, trzeba stwierdzić, że elementarne braki postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji powodują, iż konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu pierwszej instancji, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzono odpowiadającą wymogom rozporządzenia analizę urbanistyczną, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 K.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2903/18. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak istotne braki postępowania dowodowego, jak stwierdzone w przedmiotowej sprawie bynajmniej nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a. SKO musiałoby bowiem w istocie "wyręczyć" Wójta Gminy P. w przeprowadzeniu postępowania, a nie przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji. Z powyższych względów, zarzuty postawione w skardze kasacyjnej uznano za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Trzeba ponadto zauważyć, że zgodnie ze wskazanym w skardze kasacyjnej art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 981) postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. weszła w życie 16 lipca 2016 r., natomiast postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte [...] kwietnia 2019 r. (dzień wpływu wniosku Ł.W.). Powołany przepis nie ma więc tu zastosowania. Zgodnie jednak z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy prowadzi się przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów dotychczasowych. Ten przepis ma zastosowanie w sprawie, co oznacza, że określone w ustawie z 20 maja 2016 r. wymogi dotyczące odległości planowanej zabudowy od elektrowni wiatrowej należy stosować od 16 lipca 2019 r. Wprowadzone powołanym przepisem ograniczenie czasowe stosowania przepisów dotychczasowych nie mogło jednak skutkować zwolnieniem organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji z obowiązku stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co z kolei musiało skutkować wydaniem przez SKO decyzji przewidzianej przez art. 138 § 2 K.p.a. i oddaleniem sprzeciwu od tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Godzi się zwrócić uwagę, że przedmiotem prac legislacyjnych jest obecnie projekt ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (druk sejmowy z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 141), w którym przewiduje się przedłużenie terminów określonych w art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. do 72 miesięcy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.