II SA/Lu 566/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w L. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości położonej przy [...] w L., odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w L. (dalej również jako: Wspólnota lub skarżąca), wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] znak: [...] [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu oraz zjazdami, na działkach nr [...], [...] i [...], położonych przy [...] w L. oraz decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] znak: [...] z dnia [...] października 2018 r. przenoszącej w/w decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. K. W ocenie skarżącej, podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."), poprzez wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia bez wymaganego przepisami prawa uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w L.. W ocenie skarżącej przy wydawaniu w/w decyzji doszło także do naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Brak ponownych uzgodnień ostatecznej treści zaskarżonej decyzji z Miejskim Konserwatorem Zabytków skutkował tym, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana pomimo negatywnego stanowiska innego organu. Skarżąca podniosła, że doszło również do naruszenia art. 106 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż zgoda Miejskiego Konserwatora Zabytków odnosiła się do uzgodnienia decyzji w innej sprawie toczącej się z wniosku tego samego inwestora - znak [...], natomiast w sprawie [...] organ administracji nie wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków o dokonanie ponownych uzgodnień. Opisane powyżej okoliczności doprowadziły, zdaniem Wspólnoty, do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej i dokonanie dowolnej, niewszechstronnej oceny dowodów. Wspólnota wskazała także, że w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia, w jaki sposób organ określił obszar analizowany, który stał się podstawą dla określenia istotnych parametrów planowanej inwestycji, zarzucając jednocześnie dowolne przyjęcie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 10%. Ponadto, wniosek skarżącej zawierał również zarzuty naruszenia § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dowolne przyjęcie przez organ obszaru analizowanego i jego nieuzasadnione rozszerzenie na obszar, który nie stanowi kontynuacji zabudowy znajdującej się przy ul. [...] w L.. Skarżąca wyjaśniła, że doprowadziło to do zawyżenia dopuszczalnego współczynnika zabudowy i jego ustalenia na zbyt wysokim poziomie (80%), nieadekwatnym do zabudowy istniejącej w obszarze, który powinien zostać poddany analizie. W dniu [...] maja 2019 r., wpłynęło do organu pismo wnioskodawcy, w którym przedstawiono szereg wniosków dowodowych na okoliczność wątpliwości w zakresie obiegu dokumentów pomiędzy Urzędem Miasta L., a Miejskim Konserwatorem Zabytków. Wnioski dowodowe zostały powtórzone w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2019 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., organ odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że analiza akt sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie przyjęcia w dniu [...] grudnia 2017 r. w Biurze Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta L. projektu decyzji w sprawie znak: [...], a projekt decyzji poprzedza korespondencja kierowana do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L.. W ocenie organu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie miało prawidłowy tok, tym samym odstąpiono od przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych, o które wnioskowała skarżąca. Organ wskazał ponadto, że przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej przeanalizowano dokumentację zdjęciową zgromadzoną na płycie CD, załączoną do pisma z dnia [...] maja 2019 r., i stwierdzono, że nie miała ona wpływu na dokonane ustalenia. Na powyższe rozstrzygnięcie, Wspólnota złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, powielając zarzuty zaprezentowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, uzupełniając je jednocześnie o zarzuty naruszenia: art. 72 § 1 i § 2, art. 122 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ niezasadnie uznał, że doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji w sprawie [...], w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest adnotacji odnoszącej się do wyrażenia milczącej zgody przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Skarżąca zarzuciła również brak uwzględnienia wniosków zgłoszonych przez Wspólnotę, a mających na celu zweryfikowanie, czy obieg dokumentów był prawidłowy i czy istnieją podstawy by przyjąć, że Miejski Konserwator Zabytków wyraził milczącą zgodę w odniesieniu do projektu decyzji o warunkach zabudowy, co doprowadziło do zaniechania prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie i naruszenia art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2019 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W rozpatrywanej sprawie, istota sporu sprowadza się do oceny, czy organ zasadnie orzekł, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] znak: [...] W świetle utrwalonych już poglądów orzecznictwa, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. przykładowo: wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10; z 29 maja 2018 r., I OSK 1611/16; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z dokonanej przez Sąd analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy (znak: [...]) wynika, że tuż po wydaniu postanowienia przez Prezydenta Miasta [...] Wydział Architektury i Budownictwa Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia treści projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, w dniu [...] listopada 2017 r., inwestor ponownie wystąpił do w/w organu o wydanie uzgodnienia (k. 200 akt adm. I inst.). W złożonym piśmie inwestor nawiązując do postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. (pismo znak: [...]) wskazał, że wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz pismo z dnia [...] września 2017 r., uzupełnia o określone zapisy, które zapewniają realizację inwestycji zgodnie z zasadami ochrony zabytków. Ponadto w piśmie tym, zwrócił się z prośbą do organu o korektę projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwzględnieniem naniesionych zmian. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] grudnia 2017 r. wpłynął do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta L. projekt decyzji w sprawie znak: [...] (k. 207 akt adm. I inst.) wraz z pismem przewodnim Wydziału Architektury i Budownictwa zawierającym wniosek o jego uzgodnienie. Rozpatrując niniejszą sprawę, należy mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten wprowadził szczególne rozwiązanie w stosunku do unormowania zawartego w art. 106 § 5 k.p.a., mianowicie stosownie do komentowanego przepisu na postanowienie organu uzgadniającego zażalenie przysługuje tylko inwestorowi. Organ uzgadniający obowiązany jest do zajęcia stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. W przypadku niezajęcia stanowiska w tym terminie uzgodnienie uważa się za dokonane (domniemanie ustawowe) (A.Despot-Mładanowicz, [w:] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2014, s. 432). Z powyższego wynika zatem, że brak zajęcia stanowiska na piśmie przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie jest równoznaczne z dokonaniem takiego uzgodnienia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ pomimo, że w dniu [...] grudnia 2017 r., otrzymał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie ustosunkował się do niego na piśmie w przewidzianym terminie dwóch tygodni, a zatem należy uznać, że uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków dokonano w trybie tzw. "milczącej zgody" w oparciu o regulację art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 u.p.z.p. Wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania o uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków skarżąca opiera na treści pisma inwestora - [...] Sp. z o.o. o analogicznej treści, jednak odnoszącego się do postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], które zostało złożone w równolegle toczącej się sprawie znak: [...] i zarejestrowane w Urzędzie Miasta L. pod innym numerem (k. 340 akt sprawy [...]). W konsekwencji, również w aktach sprawy [...] znajduje się potwierdzenie przyjęcia przez Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta L. w dniu [...] grudnia 2017 r. projektu decyzji w tejże sprawie (k. 347 akt sprawy [...]). Mając na uwadze, że są to dwa odrębne postępowania, chociaż prowadzone równolegle, uznać należy, że zarzut powyższy jest pozbawiony racji i nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nadmienić jednocześnie należy, że w dniu [...] października 2018 r., została wydana decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...], znak: [...] przenosząca decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy wydaną dla [...] Sp. z o.o., na rzecz [...] Spółka z o.o.Sp.K. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że wobec objętej kwestionowaną decyzją inwestycji Miejski Konserwator Zabytków w L. wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzję znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie, na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] ([...]), położonych przy ul. [...] w L., w granicach zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia L. wpisanego do rejestru zabytków woj. [...] (nr rej. [...]), budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym (kopia decyzji - k. 387-393 akt [...]). W uzasadnieniu tej decyzji, organ wskazał, że postanowienia kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy były przedmiotem dalszych uzgodnień – już na etapie tworzenia projektu architektonicznego i projektu zagospodarowania terenu. W konkluzji tej decyzji organ zaznaczył, że ostateczny kształt inwestycji wpisuje się w zespół urbanistyczny Starego Miasta i Śródmieścia L. oraz, że zyskał aprobatę Miejskiego Konserwatora Zabytków w L.. Powyższe ustalenia dowodzą zatem, że zarzuty skarżącej dotyczące braku uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków są bezzasadne i zaprzeczają argumentacji przedstawionej przez skarżącą. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących ustalenia obszaru objętego analizą dla określenia parametrów planowanej inwestycji oraz obliczeń współczynników powierzchni biologicznie czynnej, a także zwiększenia wskaźnika zabudowy, należy zauważyć, że są to ustalenia zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która poddana była uzgodnieniom (m.in. Miejskiego Konserwatora Zabytków) obejmującym te zagadnienia. Kwestionowanie powyższych ustaleń w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w ramach art. 156 k.p.a., nie może odnieść zatem skutku. Jak wspomniano o tym wyżej, ocenie prawidłowości podlega wyłącznie kwestia istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy jest poza obszarem kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie doszło zatem do żadnych uchybień z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7, art. 72 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., na które wskazywała skarżąca, ani też innych uchybień związanych z art. 156 § 1 k.p.a. dających podstawy do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji. Powtórzyć jeszcze raz należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ponadto cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Skarżąca nie wykazała, by decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] znak: [...] naruszyła prawo, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takich wad orzeczenia, które dyskwalifikowały by ją w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Z wyżej wskazanych przyczyn należało podzielić ocenę wyrażoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.