II OSK 537/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 141/20 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 grudnia 2019 r., nr IR-IV.7721.374.2019.12 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]z dnia 9 sierpnia 2019 r., nr 4484/19; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz M.W. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 141/20, oddalił skargę M.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 grudnia 2019 r. nr IR-IV.7721.374.2019.12 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 24 maja 2019 r. P.Ł. (inwestor) złożył do Starosty [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego zlokalizowanego w K., przy ul. [...], gmina [...] na dz. nr ew. [...], w granicy z działkami nr ew. [...], [...] i [...]. W toku prowadzonego postępowania inwestor kilkukrotnie uzupełniał dokumentację projektową. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r. nr 4484/19 Starosta [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) dalej: p.b. oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej: k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. budynku gospodarczo- garażowego. M.W. wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji podnosząc, że w przypadku sytuowania budynku w tzw. "ostrej granicy", wymóg by takie jego usytuowanie było zgodne z obowiązującym prawem nie ogranicza się do zgodności z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym, ale dodatkowo gabaryty takiego budynku muszą odpowiadać wymogom określonym w § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) dalej: r.w.t. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. znak: IR-IV.7721.374.2019.12 utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] wskazując, że wymagania wynikające z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz r.w.t zostały spełnione, natomiast nieścisłości w części opisowej projektu nie mogły stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołująca się wniosła skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 2, 3 i 4 r.w.t polegające na błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów rozporządzenia i na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 29 lipca 2020 roku pełnomocnik skarżącej wskazał, że w trakcie realizacji projektu budowlanego okazało się, że końcówka rynny odprowadzającej wodę zachodzi na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej oraz że rura spustowa, odprowadzająca wodę z tej rynny została wyprowadzona w kierunku granicy z nieruchomością skarżącej, zaś rzuty elewacji w projekcie budowlanym są mało precyzyjne i nie wynika z nich, czy rury spustowe mają zostać wykonane do strony elewacji frontowej czy też od strony granicy z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej. Pismem z dnia 1 września 2020 r. pełnomocnik P.Ł. i M.Ł. złożył odpowiedź na skargę, w której poparł stanowisko organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę podnosząc, że dotyczyła ona błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i sprowadzała się do przyjęcia, że niewystarczające było usytuowanie budynku w tzw. "ostrej granicy" zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż konieczne było, aby wymiary budynku spełniały wymogi określone w § 12 ust. 2, 3, 4 r.w.t. Następnie Sąd przywołał treść art. 35 ust 1 p.b. tłumacząc, że w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ocenie organu architektoniczno – budowlanego poddawane są elementy, o których mowa w ww. art. 35 ust 1 p.b. Sama decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, co oznacza, że gdy inwestor przedłoży komplet dokumentów, o jakich mowa w art. 32 ust. 4 i art. 34 p.b., które zostaną następnie pozytywnie zweryfikowane pod kątem art. 35 p.b., to w takim wypadku organ nie może odmówić wydania takiej decyzji. W niniejszej sprawie ocenie organu podlegał projekt budynku gospodarczo – garażowego, którego lokalizacja została zaprojektowana ścianą bez otworów usytuowaną bezpośrednio przy granicy z niezabudowaną nieruchomością skarżącej i w sytuacji przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – tj. dopuszczalności usytuowania budynków ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działek. Sąd wojewódzki podniósł także, iż zaskarżoną decyzję organu poprzedzała wszechstronna ocena dopuszczalności zaprojektowanej lokalizacji budynku, pozostająca w zgodzie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z brzmieniem § 12 r.w.t, nie doszło tym samym do wydania decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z § 12 r.w.t. W ocenie Sądu, jeżeli plan miejscowy przywiduje możliwość sytuowania budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy działki w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, to nie znajdują zastosowania wyjątki określone w § 12 ust. 3 i 4, a jedynie pozostałe przepisy techniczno-budowlane regulujące odrębne kwestie. Przepis § 12 ust. 2 r.w.t stawia jedyny warunek dla odstępstwa od zasady wynikającej z § 12 ust. 1, by to plan miejscowy wprost dopuszczał zbliżenie budynku do granicy działki na odległość 1,5 m lub usytuowanie bezpośrednio przy granicy. Jeżeli plan miejscowy taką możliwość dopuszcza - a w niniejszej sprawie sytuacja taka ma miejsce, gdyż zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 17 planu miejscowego dopuszczono sytuowanie budynków gospodarczo-garażowych w granicach przylegających do siebie działek budowlanych - to brak jest podstaw, by doszukiwać się kolejnych ograniczeń na podstawie kolejnych wyjątków od zasady określonej w § 12 ust. 1, a wymienionych w § 12 ust. 3 i 4. Reasumując Sąd I instancji wskazał także, że przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy doszło do uzupełnienia projektu budowlanego w ramach uwzględnienia części postulatów skarżącej dot. geometrii dachu. Wobec wszystkich ww. okoliczności brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) dalej: k.c. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezzasadnym pominięciu jego zastosowania; 2) § 12 ust. 1, 2, 3 i 4 r.w.t, przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione stwierdzenie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie; 3) § 29 r.w.t. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na pominięciu jego zastosowania; II. przepisów postępowania tj.: 1) art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy; 2) art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, z którego to przepisu wyprowadzany jest adresowany do sądów administracyjnych I instancji wymóg prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który miał wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o uchylenie decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie, o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - dokumentacji fotograficznej drenażu budynku gospodarczo-garażowego z dnia 14 września 2020 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Sądu I instancji wykładni § 12 ust. 2 r.w.t. oraz wzajemnej relacji między § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 i 4 r.w.t. Sąd I instancji przyjął, że § 12 ust. 2 r.w.t. należy rozumieć w ten sposób, że w sytuacji gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono sytuowanie budynku w granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie jest konieczne spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 i 4 r.w.t. Skarżący kasacyjnie trafnie zakwestionował to stanowisko powołując się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16. W uzasadnieniu wskazanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Sposoby przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Natomiast projektowanie i budowę obiektów budowlanych reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która nakazuje projektować i budować obiekty budowlane w sposób określony w przepisach, w tym w przepisach techniczno-budowlanych (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Do przepisów techniczno-budowalnych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że warunki techniczne dotyczą samych obiektów budowlanych, ale także usytuowania tych obiektów na działce inwestora. Ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także wymagania co do usytuowania obiektu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę należy do organu architektoniczno-budowlanego. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego. Oznacza to, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy, można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej." Uchwała ta odnosiła się wprawdzie do ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, ale nie budzi wątpliwości, że - co do zasady - ma w pełni zastosowanie również w sytuacji, gdy możliwość zabudowy w granicy wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3125/20, z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 154/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag w pełni zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie § 12 ust. 1, 2, 3 i 4 r.w.t. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, w sytuacji gdy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują możliwości sytuowania budynku w granicy z nieruchomością sąsiednią, organ architektoniczno-budowlany, powinien przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę sprawdzić, czy takie usytuowanie budynku jest zgodne z warunkami określonymi w § 12 ust. 3 i 4 r.w.t. Organ architektoniczno-budowlany jest bowiem w takiej sytuacji władny ostatecznie rozstrzygać, czy w świetle obowiązujących warunków technicznych możliwe jest wzniesienie takiego budynku w granicy z działką sąsiednią. Należy bowiem podkreślić, że samo dopuszczenie w planie miejscowym możliwości sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego wykonywaniem prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zasada poszanowania interesów osób trzecich wiąże się z określonymi ograniczeniami w zakresie parametrów i usytuowania projektowanego obiektu budowlanego, o ile te ograniczenia są niezbędne do ochrony zabudowy na działkach sąsiednich, zarówno istniejącej, jak też projektowanej. Zatem przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie mógł korzystać ze swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, w tym zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Dopuszczenie zabudowy w granicy działki jedynie na podstawie postanowień planu miejscowego, bez jednoczesnej oceny zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi narusza uzasadnione interesy właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Natomiast jako chybiony należało uznać zarzut naruszenia § 29 r.w.t. zgodnie, z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego woda z dachu budynku będzie odprowadzana na teren nieruchomości inwestora lub do kanalizacji deszczowej, co pozostaje w zgodzie z § 28 ust. 2 r.w.t. Sąd I instancji nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi oraz stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Tym samym Sąd pierwszej instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast z uwagi na dokonanie błędnej wykładni § 12 ust. 2 r.w.t. zarówno przez organy administracji architektoniczno – budowlanej, jak i Sąd I instancji, który wadliwie ocenił omawianą kwestię, a która miała istotne znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, należało uchylić zarówno decyzje organów obu instancji, jaki wyrok Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.