II SA/Po 141/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2020 r. wniosku M. K. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. /-/ W. Batorowicz M. K.-W., reprezentowana przez r.pr. M. S., wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na realne ryzyko uchylenia zaskarżonej decyzji, co w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych będzie się wiązało z możliwością roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez inwestora wobec organów lub Skarbu Państwa. Wniosek ten złożony jest nie tyle w imieniu skarżącej, co w interesie Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednocześnie w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Poprzez wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 32/18 – wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 150/14). Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1841/09). Wstrzymanie wykonania aktów (czynności) zaskarżonych do sądu administracyjnego stanowi odstępstwo od generalnej zasady wykonalności takich aktów (czynności) i ma na celu ochronę strony skarżącej przed negatywnymi skutkami, które może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy przez sąd administracyjny. W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Niewskazanie we wniosku takich okoliczności oznacza, co do zasady, brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez Sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Strona skarżąca powinna dokładnie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub negatywnych skutków trudnych do odwrócenia zależy orzeczenie sądu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07 kwietnia 2005 r., II OZ 201/05 oraz z 30 października 2018 r. o sygn. I OZ 1028/18 - dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach przedmiotowej sprawy zaznaczyć także należy, iż wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) prawa zabudowy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (por. postanowienia: NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 54/12 i z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II OZ 1026/05, WSA we Wrocławiu z 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 467/11). Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto rozpoczęcie prac budowlanych zanim sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08). Dlatego też aby Sąd mógł stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać, dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10). Zaznaczyć również należy, iż wskazuje, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS [...]). Istnienie potencjalnej możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji, nie stanowi bowiem przesłanki wstrzymania jej wykonania. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznanej sprawy stwierdzić trzeba, że argumentacja przedstawiona we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odnoszą się do skarżącej i jej sytuacji prawnej czy też faktycznej związanej z wykonaniem zaskarżonej decyzji.. Jak wskazano wyżej celem instytucji wstrzymania wykonania aktów (czynności) administracji jest ochrona strony skarżącej przed negatywnymi skutkami ich wykonania. Nie służy ona ochronie potencjalne zagrożonych "interesów" organów administracji wydających zaskarżone rozstrzygnięcie i nie jest ona uzależniona od prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji postanowienia. /-/ W. Batorowicz