III SAB/Wr 23/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. J. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego O. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I wyroku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych zwrotu kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca – małoletnia S. Y. reprezentowana przez przedstawicielkę ustawową O. Y. - pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. (data wpływu – 5 grudnia) złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Mając zaś na względzie powyższe, wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania co skutkowało niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł; 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wysokości 17 zł, według norm przepisanych; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Na poparcie skargi podniesiono w szczególności, że wnioskiem z dnia [...] r. (data wpływu – [...]) wystąpiła o zezwolenie na pobyt czasowy. Pełnomocnik strony skarżącej wystosował ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie w dniu 30 października 2019 r. Od momentu złożenia wniosku do dnia dzisiejszego strona nie otrzymała żadnej informacji od organu. Od daty złożenia wniosku przez cudzoziemca upłynęło przeszło dwa miesiące. Organ nie powziął żadnych czynności w sprawie, a przede wszystkim nie poinformował strony o wszczęciu postępowania, a także o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Jakkolwiek w tego rodzaju sprawach obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest przeslanie zapytania o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez Straż Graniczną, Policję i ABW, jednakże nie przesądza to o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy szczególnie skomplikowane, jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania szablonowego pisma do tych służb. Czynność ta zajmuje służbom 30 dni, co oznacza, że przeciętne postępowanie nie powinno trwać dłużej niż 60 dni. Fakt, że organ prowadzi wiele takich postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. W ocenie autora skargi organ lekceważy cudzoziemców, co wydaje się być elementem nieoficjalnej polityki rządowej. Nadto powołano się w skardze na dotychczasową praktykę orzeczniczą tutejszego Sądu w podobnych sprawach. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podał, że pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. strona została poinformowana, za pośrednictwem pełnomocnika, o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Jednocześnie poinformowano o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku oraz wezwano do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. Wojewoda wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki stanowi zagraża obronności lub bezpieczeństwu państwa lub bezpieczeństwu i porządku publicznego. W dniu 3 stycznia 2020 r. pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi, od momentu złożenia przedmiotowego wniosku, upłynęły niewiele 3 miesiące, zatem nieco ponad miesięczne opóźnienie - liczone od momentu upływu ustawowego terminu przewidzianego na prowadzenie postępowania - należy określić jako nieznaczne przekroczenie. Tym bardziej zupełnie bezpodstawny i niezgodny ze stanem faktycznym jest zarzut pełnomocnika, iż "wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Można jedynie mówić o nieznacznej przewlekłości, uzasadnionej i usprawiedliwionej szczególnymi okolicznościami, a mianowicie faktem, że od początku 2019 r. do końca sierpnia 2019 r. wpłynęła do organu olbrzymia ilość wniosków co powoduje, że dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstające opóźnienia. Biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, iż podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie, ma charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że prowadzone w sprawie postępowanie organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W takim świetle, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając, ze organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie. Sąd nakazał organowi załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Okres przewlekłości w istocie był nieznaczny i nie może być liczony automatycznie w każdym przypadku od następnego dnia od wpływu podania do organu. Organ miał czas zakreślonych ustawowo dwóch miesięcy na podjęcie koniecznych czynności procesowych o charakterze wyjaśniającym z uwagi na materię sprawy oraz na załatwienie sprawy w tym czasie, przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt ogromnego napływu wniosków od cudzoziemców, co jest okolicznością obiektywną i niezawinioną przez organ. W dacie 23 grudnia 2019 r. organ usunął już stan przewlekłości albowiem od tego czasu koncentrował już czynności procesowe, w tym wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty po stwierdzeniu, że wniosek był niekompletny. Pouczył stronę o możliwości otrzymania stempla do paszportu oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 24 marca 2020 r. Wystąpił również do właściwych organów celem sprawdzenia cudzoziemki. Nade wszystko jednak okres zwłoki organu był nieznaczny, licząc nawet od daty wpływu wniosku, tzn. od 16 sierpnia 2019 r., zatem nie miał rażącego charakteru. Przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ nie było działaniem zamierzonym. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej a przewlekłość postępowania nie miała znamion rażącego naruszenia prawa. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). W kontrolowanej sprawie zaś, na podstawie analizy akt postępowania nie sposób dopatrzyć się celowego działania organu. Sąd stwierdził w powyższym całokształcie, że zachowanie organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Z zaprezentowanych powodów, Sąd - na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt V) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) opłata od pełnomocnictwa (17 zł ) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w połowie stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256), tj. 240 zł, w związku z art. 206 p.p.s.a. Powołany art. 206 p.p.s.a pozwala sądowi miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Należy bowiem wskazać, że przed tutejszym Sądem prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których strony skarżące reprezentowane są przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika. Sporządzane cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących. Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn.. akt I GZ 502/18, uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia Sąd miał również na uwadze nieskomplikowany i powtarzalny charakter sprawy, niewymagający w istocie szczególnej wiedzy prawniczej. Ponadto rozpatrywana sprawa, z uwagi na to, że dotyczy przewlekłości – rozpatrzona została są na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Sąd w realiach tej sprawy uznał, że miarkowanie o 50 % będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.