VII SA/Wa 45/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" "organ II instancji") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku M. O. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB (dalej: "organ I instancji") z [...] września 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej: "PINB w Ł.") decyzją z [..] lipca 2014 r., nr [...] - na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nakazał M. O., jako właścicielowi działki nr ew. [...] położonej w D. gmina Ł., usunięcie w terminie do 30 września 2014 r. nieprawidłowego stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] poprzez: 1) zabetonowanie słupków ogrodzenia w sposób zgodny z warunkami technicznymi wykonywania robót fundamentowych i zasadami sztuki budowlanej; 2) wymianę popękanych i wybrzuszonych betonowych płyt ogrodzeniowych; 3) właściwe osadzenie górnych płyt ogrodzeniowych we wpustach słupków ogrodzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB w Ł. nr [...] w części dotyczącej nałożonego obowiązku natomiast uchylił ww. decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł o nowym terminie - do dnia 30 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 167/15, oddalił skargę M. O. na decyzję WINB z [...] stycznia 2015 r. M. O. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB nr [...], wskazując na obarczenie decyzji wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że w sprawie nieprawidłowo uznano ogrodzenie za obiekt budowlany, które w rzeczywistości jest urządzeniem budowlanym. W związku z tym brak było podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia nakazu wykonania obowiązków w zaskarżonej decyzji. Ww. postanowieniem z [...] września 2019 r., organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...] stycznia 2015 r. M. O. złożył, w ustawowym terminie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, GINB przywołał art. 61a § 1 k.p.a. Stwierdził, że przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że jedną z przesłanek zawartych w tym przepisie jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, jednakże pod tym pojęciem należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Następnie organ II instancji stwierdził, że postanowieniem z [...] września 2019 r., GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powołując się na istnienie przeszkody czyniącej niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności. Przeszkodą tą, jak wskazano w uzasadnieniu ww. postanowienia, jest prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2015 r, sygn. akt II SA/Łd 167/15, oddalający skargę M. O. na decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2015 r., będącą również przedmiotem wniosku skarżącego. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OSP 6/09 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania wnioskodawcy organ administracji publicznej ustali wstępnie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym, w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Z przywołanej uchwały wynika zatem, że jeżeli dany akt był już rozstrzygany przez Sąd i oddalono skargę, to co do zasady zamyka to drogę ponownego postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego. Sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu sprawdza bowiem z urzędu, czy skarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Dalej GINB podniósł, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli sąd oddala skargę to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa a nawet zwykłego naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem WSA w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 167/15, oddalił skargę M. O. na decyzję [...] WINB z [..] stycznia 2015 r. to oznacza, że ocenił, iż decyzja ta jest zgodna z prawem i nie jest dotknięta wadą nieważności. GINB stwierdził, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazał na żadne nowe okoliczności nie znane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Organ II instancji wskazał, że z uwagi iż sprawa dotyczy kwestii formalnych zakończonych odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Pismem z [...] grudnia 2019 r. skarżący, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GINB z [...] listopada 2019 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a poprzez zaniechanie obowiązkowi podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu obywateli; 2) art. 75 § 1 k.p.a , art. 77 § 1 k.p.a , art. 78 § 1 k.p.a ,art. 80 k.p.a poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego a jedynie oparcie się na Uchwale NSA. W uzasadnieniu skargi skarżący uzasadnił zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Podstawę prawną postanowienia organu I instancji utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność skorzystania z tej instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte żądaniem strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz możliwości i kwestie przedmiotowe jego prowadzenia. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Nie powtarzając ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które sąd w pełni akceptuje, należy podkreślić, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sądowa kontrola decyzji (postanowień) administracyjnych z urzędu obejmuje sprawdzenie czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą wskazaną w art. 156 k.p.a., stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Rezultatem sądowej kontroli aktów administracji publicznej jest ocena prawna wyrażona w sentencji orzeczenia sądu administracyjnego oraz w uzasadnieniu tego orzeczenia. Oddalenie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że decyzja ta została poddana kontroli sądu, w wyniku której sąd stwierdził, że zaskarżony akt nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Poddanie decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej, zakończonej prawomocnym wyrokiem, ma ponadto ten skutek, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. strony postępowania, sąd który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe są związane treścią tego orzeczenia. Zakres związania prawomocnym wyrokiem na podstawie art. 170 p.p.s.a. określa sentencja wyroku oraz ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy zawarte w jego uzasadnieniu. Odmienna ocena znanych w dacie wyroku faktów i dowodów nie może więc prowadzić do wzruszenia w trybie nieważności decyzji poddanej wcześniej kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, stwierdził, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.". Uchwałą tą skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany, stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. Ponadto NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn.. akt II OSK 1087/11 (LEX nr 1234059) stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela w całości. W rozpoznawanej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2015 r., nr [...], była kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym sąd prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na tę decyzję. Sąd podziela stanowisko organu w kwestii związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 167/15, w przedmiocie oceny legalności decyzji WINB z [...] stycznia 2015 r. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest uzasadnienia do wskazanego wyżej wyroku oddalającego skargę, jednak analiza zarzutów skarżącego w sprawie żądania stwierdzenia nieważności decyzji WINB oraz analiza treści wniesionej do WSA w Łodzi skargi na decyzję z [...] stycznia 2015 r., prowadzi do wniosku, że zarzuty podnoszone przez skarżącego w obu postępowaniach sprowadzają się do zakwestionowania zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2015 r. nr [...] oznacza, że sąd analizując z urzędu wszystkie elementy zaskarżonej decyzji nie znalazł żadnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Na obecnym etapie postępowania stanowisko skarżącego w przedmiocie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest więc polemiką z treścią prawomocnego orzeczenia sądowego i próbą pośredniego wzruszenia tego orzeczenia poprzez zastosowanie wybranego przez skarżącego nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Próba wyłączenia w ten sposób skutków prawomocnych orzeczeń sądowych jest niedopuszczalna w świetle art. 170 p.p.s.a. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. GINB w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.